Leereenheid 1 – Handhaving deel I
1. Algemeen
Readertekst 1.1 – Bestuurlijke handhaving en de Awb
Hoofdstuk 5 van de Awb ziet op de bestuurlijke handhaving. Het overzicht van de bestuursrechtelijke
handhavingsmiddelen in hoofdstuk 5 van de Awb ziet er als volgt uit:
Titel 5.1 – Algemene bepalingen
Titel 5.2 – Toezicht op de naleving
Titel 5.3 – Herstelsancties
Afdeling 5.3.1 – Last onder bestuursdwang
Afdeling 5.3.2 – Last onder dwangsom
Titel 5.4 – Bestuurlijke boete
De oplegging van een bestuurlijke boete als in titel 5.4 wordt gezien als een ‘bestraffing’. Om die reden
zijn er in titel 5.4 ook bepalingen te vinden die vergelijkbaar zijn met strafrechtelijke bepalingen en
waarmee invulling wordt gegeven aan belangrijke straf(proces)rechtelijke waarborgen. Denk aan het
ne bis in idem-beginsel van art. 5:43 en 5:44 Awb.
De procedurele en materiële eisen die bij het opleggen van bestuursrechtelijke sancties in acht moeten
worden genomen, staan eveneens in hoofdstuk 5 van de Awb voor zover het gaat om in dat hoofdstuk
van de Awb geregelde sancties. Verder zijn er waarborgen opgenomen in het EVRM, het IVBPR en in
de bijzondere wetten waarin de sanctiebevoegdheid is toegekend.
Voor de intrekking/wijziging van subsidies geldt art. 4:48 lid 1 onder b Awb; art. 4:49 lid 1 onder c Awb.
Voor alle bestuursrechtelijke sancties die bij beschikking worden getroffen gelden naast de (eventueel)
toepasselijke bepalingen uit hoofdstuk 5 Awb hoofdstuk 3 (algemene bepalingen over besluiten) en
titel 4.1 (beschikkingen) Awb.
Voor bestraffende sancties die niet vallen onder titel 5.4 van de Awb gelden eveneens art. 3:4 lid 2
Awb (evenredigheidsbeginsel), art. 6 en 7 EVRM, art. 14 en 15 IVBPR en de beginselen van sanctierecht.
639 Begrip
Handhaving: toezien op de naleving van wettelijke voorschriften en het sanctioneren van handelingen
die in strijd zijn met die wettelijke voorschriften. Bestuurlijke handhaving is de handhaving die
geschiedt door bestuursorganen.
640 Besturen en handhaven
De bestuurlijke handhaving wordt als het slot van het bestuursproces gezien; dat proces begint met
de normstelling in de vorm van regels, dan volgt uitvoering en ten slotte het toezicht op de naleving
en de eventuele sanctionering. Daarbij geldt dat beslissingen inzake handhaving (met name het
opleggen van sancties) zelf vaak ook weer eenzijdig uit nadere normstelling bestaan, en dus besluiten
zijn: zij wijzigen immers eenzijdig de rechtspositie van andere rechtssubjecten.
641 ‘Politie’ en ‘Justitie’
1
Ilse Wezenberg Samenvatting
Staats- en bestuursrecht II
,In de praktijk speelt het openbaar bestuur mede een rol bij de opsporing van strafbare feiten, en,
omgekeerd, de strafrechtelijke handhaving vaak een onmisbaar element van besturen.
642 Twee hoofdvormen
De handhaving in ruime zin kan in twee hoofdvormen worden onderscheiden, die elk een fase van het
handhavingsproces vormen, namelijk:
- Het toezicht op de naleving: de fase waarin actief wordt onderzocht of een norm is/wordt
nageleefd.
- De sanctionering: de fase waarin een sanctie wordt opgelegd of daarvan wordt afgezien.
644 Sancties
Herstelsancties: gericht op herstel van de rechtmatige situatie;
Bestraffende of punitieve sancties: gericht op leedtoevoeging.
In de praktijk wordt vaak zowel een herstelsanctie als een bestraffende sanctie opgelegd, omdat dit
nodig is voor een adequate handhaving.
645 Handhavingstekort
Handhavingstekort: manifesteert zich als de overheid, nadat is vastgesteld dat sprake is van
overtreding van een wettelijk voorschrift, afziet van het sanctioneren daarvan, of zelfs afziet van het
controleren of wettelijke voorschriften wel worden nageleefd. De oorzaak ligt meestal in onvoldoende
capaciteit. Ontstaan het tekort doordat wettelijke voorschriften gebrekkig zijn, dan hebben we het
over gebrekkige ‘handhaafbaarheid’, die dus vooral ziet op een normstellingprobleem.
646 Handhaving jegens de overheid
Als de overheid handelt in strijd met hetgeen bij of krachtens wettelijke voorschrift is bepaald, wordt
zij zelf voorwerp van bestuurlijke handhaving.
648 Bestuursrechtelijke handhaving en besluiten
De meeste sanctiebeslissingen (en sommige toezichthandelingen) zijn zelf ook weer besluiten, die dus
moeten voldoen aan de normen die de bijzondere wet en de Awb stellen over het nemen van
besluiten.
Het opleggen van een bestuurlijke sanctie geschiedt bij beschikking. Daarmee zijn, naast de betrokken
bijzondere regeling in de Awb, ook hoofdstuk 2 (algemeen), 3 (besluiten) en titel 4.1 (beschikkingen)
van toepassing. De meeste handelingen in de sfeer van het toezicht op de naleving zijn geen besluiten.
649 Algemeen
Afdeling 5.2 van het Awb ziet op het toezicht op de naleving. Voor toezicht is er in beginsel nog geen
enkel vermoeden van een strafbaar feit nodig. Dit toezicht wordt ook wel aangeduid als
handhavingstoezicht, controle of inspectie en omvat een zeer ruime categorie en alle vormen van
controle, zoals: surveillance, waarneming door kijken en luisteren, het doen van metingen en/of
registraties, het nemen van monsters, het controleren van gegevens en/of bescheiden, het vragen van
2
Ilse Wezenberg Samenvatting
Staats- en bestuursrecht II
,inlichtingen en dergelijke. Het Awb (art. 5:11) kent daarom ook geen specifieke begripsbepaling toe
aan het begrip ‘toezicht’.
650 Toezicht en opsporing
Toezicht: kan worden uitgeoefend zonder dat sprake is van een redelijk vermoeden van een strafbaar
feit. Toezicht draagt daarom een bestuursrechtelijk karakter.
Opsporing: vorm een element van het strafrecht doordat voor de uitoefening een redelijk vermoeden
van een strafbaar feit vereist is.
653 Bevoegdheden van de toezichthouder
De bevoegdheden van de toezichthouder kunnen bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het
bestuursorgaan dat de betreffende toezichthouder als zodanig aanwijst, worden beperkt (art. 5:14
Awb). De grond voor beperking kan liggen in de overweging dat het ongewenst is om een
toezichthouder beneden een bepaalde rang over alle bevoegdheden te laten beschikken of dat
sommige bevoegdheden voor een bepaald beleidsterrein in het geheel niet noodzakelijk zijn.
Uitbreiding kan alleen bij wet in formele zin. Ook de abbb spelen een belangrijke roel bij het uitoefenen
van bevoegdheden. Art. 5:13 Awb bevat dan ook een
evenredigheidsvereiste/proportionaliteitsvereiste.
654 Specifieke bevoegdheden
Art. 5:15 Awb: betreden plaatsen
Art. 5:16 Awb: inlichtingen vorderen
Art. 5:17 Awb: inzage zakelijke gegevens
Art. 5:18 Awb: monsterneming
Art. 5:19 Awb: onderzoek vervoermiddelen
Eenieder is verplicht aan de toezichthouder medewerking te verlenen, tenzij men een beroep kan doen
op een geheimhoudingsplicht (art. 5:20 Awb).
655 De medewerkingsplicht en art. 6 EVRM
De grondrechtelijke waarborgen in het recht om bijvoorbeeld niet te hoeven meewerken aan de eigen
veroordeling (nemo tenetur) hoeven niet aan uitoefening van bevoegdheden in het kader van
nalevingstoezicht in de weg te staan, (ook niet) zolang nog geen sprake is van een redelijk vermoeden
van een strafbaar feit.
656 Sanctionering van het toezicht
Een belangrijke sanctie op het niet-naleven van de verplichtingen jegens toezichthouders – zoals de
medewerkingsplicht – wordt gevormd door art. 184 Sr.
657 Rechtsbescherming
Tegen toezichthandelingen staat in de meeste gevallen geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open.
Bescherming wordt in de eerste plaats geboden door de bestuursrechter die moet oordelen over
sanctiebesluiten (genomen op basis van een handhavingsonderzoek). Ten tweede wordt deze bescherming
3
Ilse Wezenberg Samenvatting
Staats- en bestuursrecht II
, geboden door de strafrechter indien de sanctie van strafrechtelijke aard is, of de overheid vervolgt wegens
schending van art. 184 Sr. De burgerlijke rechter kan tot slot een aanvullende rol spelen.
658 Geen onderscheid
De toezichthouder kan zijn bevoegdheden ook uitoefenen jegens overheidslichamen.
659 Begrip
Sanctie: een belastende maatregel die rechtens kan worden opgelegd als reactie op het niet-naleven
van rechtsregels. Bestuurlijke sancties betreffen sancties waarvan de bevoegdheid tot oplegging bij
bestuursorganen ligt. Zij ontlenen deze bevoegdheid o.a. aan algemene bepalingen in de
Gemeentewet, de Provinciewet of de Waterschapswet of aan specifieke bepalingen in bijzondere
wetten. Voor bestuurlijke sancties is geen voorafgaande rechterlijke tussenkomst nodig.
660 Twee hoofdvormen en een restcategorie
- Bestuurlijke sanctie -> art. 5:2 lid 1 onder a Awb
- Bestraffende sanctie -> art. 5:2 lid 1 onder c Awb
o Restcategorie: ongelijksoortige sancties waarvan niet duidelijk is of zij als een
herstelsanctie of als een bestraffende sanctie moeten worden beschouwd. Denk aan
het intrekken van een begunstigende beschikking (bijv. een subsidie of een
vergunning) of de wijziging daarvan ten nadele van de houder.
661 Het onderscheid nader bezien. ‘Criminal charge’
Het onderscheid heeft grote gevolgen voor de toepasselijke waarborgen. Vuistregel m.b.t. art. 6 EVRM
is, dat als de overtreding naar nationaal recht tot het strafrecht wordt gerekend, dat een belangrijke
aanwijzing is dat zij onder de waarborgen van art. 6 valt. Voor het overige hangt het van het materiele
karakter van de vervolging, waarbij het gaat om criteria als de reikwijdte van de geschonden norm en
het doel, de aard en zwaarte van de opgelegde sanctie. Of sprake is van een ‘charge’ is vooral van
belang voor het moment waarop de waarborgen van dat artikel hun betekenis krijgen.
662 Gevolgen van het onderscheid
Het onderscheid tussen herstelsancties en punitieve sancties is met name van belang vanwege de
bijzondere waarborgen die aan het opleggen van punitieve sancties verbonden zijn, en die voor een
groot deel zijn terug te voeren op art. 6 en 7 EVRM. Art. 6 EVRM garandeert bij het bepalen van de
gegrondheid van een ingestelde vervolging het recht op een eerlijke en openbare behandeling van de
zaak, binnen een redelijke termijn door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.
De waarborgen bij een ‘criminal charge’ kunnen worden onderverdeeld in waarborg betreffende de:
- Grondslag van de straf;
- Procedure van vervolging;
- Strafoplegging; en
- Toegang tot de rechter.
663 Onrechtmatige verkregen bewijs
Het bestuursrecht kent geen bijzondere regels van bewijsrecht, en het bestuursrechtelijk bewijs is ook
niet gebonden aan wettige bewijsmiddelen.
4
Ilse Wezenberg Samenvatting
Staats- en bestuursrecht II
