Overheidsbeleid: Een inleiding in de beleidswetenschap
Deze samenvatting betreft het gehele boek van Overheidsbeleid, de 9 e druk van Hoogerwerf en
Herweijer, H1 t/m h16. Aan het eind van deze samenvatting staan een aantal oefenvragen. Ook zijn
er illustraties uit het boek gebruikt als extra ondersteuning.
Inhoud
Overheidsbeleid: Een inleiding in de beleidswetenschap ...................................................................... 1
H1 Beleid, processen en effecten ....................................................................................................... 5
1.1 Beleid en beleidswetenschap ............................................................................................. 5
1.2 De beleidsinhoud ................................................................................................................ 5
1.3 Beleidsproces ..................................................................................................................... 5
1.4 Beleidseffecten ................................................................................................................... 6
1.5 Het beheer van de beleidsorganisatie ................................................................................ 7
1.6 Verandering van beleid op lange termijn ........................................................................... 7
H2 Overheden .................................................................................................................................... 7
2.1 inleiding .................................................................................................................................... 7
2.2 Argumenten voor het instellen van overheden ........................................................................ 7
2.3 Verklaringen voor ondoelmatig overheidsbeleid ..................................................................... 9
H3 Problemen op de agenda .............................................................................................................. 9
3.1 Inleiding .................................................................................................................................... 9
3.2 Problemen en agenda’s ............................................................................................................ 9
3.3 Agendavorming ........................................................................................................................ 9
3.4 Hoe onderwerpen van de agenda afgaan ............................................................................... 12
H4 Beleidsvoorbereiding: het ontwerpen van beleid ....................................................................... 12
4.1 Vormen van voorbereiding ..................................................................................................... 12
4.2 Maatstaven voor een goed ontwerp ...................................................................................... 12
4.3 Acht stappen in het ontwerpproces ....................................................................................... 12
H5 Beleid voorbereiden in netwerken.............................................................................................. 14
5.1 Inhoud .................................................................................................................................... 14
5.2 Wederzijdse afhankelijkheid................................................................................................... 14
5.3 Het verloop van interactieve beleidsvoorbereiding ............................................................... 14
5.4 Identificeren van partijen, hun belangen en hulpbronnen ..................................................... 15
5.5 Netwerkmanagement............................................................................................................. 15
5.6 Procesmanagement ................................................................................................................ 15
1
, 5.7 Dilemma’s en risico’s .............................................................................................................. 16
H6 Beleidsbepaling ........................................................................................................................... 16
6.1 Inleiding .................................................................................................................................. 16
6.2 Gezagsdragers en hoofdrolspelers ......................................................................................... 16
6.3 Beslissen ................................................................................................................................. 17
H7 De uitvoering van overheidsbeleid ............................................................................................. 18
7.1 Inleiding .................................................................................................................................. 18
7.2 Het uitvoeringsproces: begripsafbakening en procesmodel................................................... 18
7.3 benaderingen van beleidsuitvoering ...................................................................................... 19
7.4 Condities voor conforme uitvoering ....................................................................................... 20
7.5 Omgevingsinvloeden ........................................................................................................ 20
7.6 het beleid en de beleidstheorie ........................................................................................ 20
7.7 De uitvoerende organisatie: overheid, markt en particulier initiatief .............................. 21
7.8 De uitvoerende organisatie: van hiërarchie naar netwerk ............................................... 21
7.9 Drie soorten bureaucratie: system-level, screen-level of street-level .............................. 21
7.10 De uitvoerders .................................................................................................................. 21
H8 Naleven en handhaven ............................................................................................................... 22
8.1 Inleiding .................................................................................................................................. 22
8.2 Oorzaken van nalevingsproblemen ........................................................................................ 22
8.3 handhavingsinstrumenten ...................................................................................................... 22
8.4 Elf dimensies van conforme naleving en effectieve handhaving ............................................ 23
8.5 Handhavingspraktijken ........................................................................................................... 23
8.6 Handhavingsstijlen ................................................................................................................. 23
H9 Evaluatie van beleid .................................................................................................................... 23
9.1 Inleiding .................................................................................................................................. 23
9.2 Achtergrond ........................................................................................................................... 24
9.3 Begrippen ............................................................................................................................... 24
9.4 Beleidsevaluaties op verschillende momenten ...................................................................... 24
9.5 Voorzieningen ........................................................................................................................ 24
9.6 Verzameling en analyse van gegevens.................................................................................... 25
9.7 De beleidstheorie ................................................................................................................... 25
9.8 Stappen in het evaluatieonderzoek ........................................................................................ 25
H10 De inhoud van het beleid .......................................................................................................... 25
10.1 Inleiding ................................................................................................................................ 25
10.2 Typologie van problemen ..................................................................................................... 25
10.3 Onderdelen van beleid ......................................................................................................... 25
2
, 10.4 De structuur van beleid ........................................................................................................ 27
10.5 Het procesmodel .................................................................................................................. 28
10.6 Stappenplan voor een procesanalyse van een bestaand beleid ........................................... 28
H11 Beleidsinstrumenten ................................................................................................................. 29
11.1 Inleiding ................................................................................................................................ 29
11.2 Typen van beleidsinstrumenten ........................................................................................... 29
11.3 Beleidsinstrumenten en het gedrag van de doelgroep ......................................................... 30
11.4 De keuze en werking van beleidsinstrumenten .................................................................... 30
H12 De beleidstheorie uit de beleidspraktijk ................................................................................... 31
12.1 Inleiding ................................................................................................................................ 31
12.2 Normatieve en feitelijke veronderstellingen ........................................................................ 31
12.3 Onderzoek naar beleidstheorie ............................................................................................ 31
H13 Bestuursinstrumenten .............................................................................................................. 32
13.1 Inleiding ................................................................................................................................ 32
13.2 Wetenschappers over bestuursinstrumenten ...................................................................... 32
13.3 drie soorten overheden ........................................................................................................ 33
13.4 Regulering ............................................................................................................................ 34
13.5 Bekostiging ........................................................................................................................... 34
13.6 Bestuurlijk overleg ................................................................................................................ 34
H14 Burgers in het beleidsproces ..................................................................................................... 35
14.1 Inleiding ................................................................................................................................ 35
14.2 Participatie-arrangementen ................................................................................................. 35
14.3 Agendavorming .................................................................................................................... 35
14.4 Ontwerpen van beleid .......................................................................................................... 35
14.5 Het bepalen van beleid ......................................................................................................... 36
14.6 De beleidsuitvoering ............................................................................................................. 36
14.7 De evaluatie van beleid ........................................................................................................ 36
H15 beleid en recht .......................................................................................................................... 36
15.1 De voorliefde van de overheid voor regelgeving .................................................................. 36
15.2 Functies van wetgeving ........................................................................................................ 36
15.3 Regelhiërarchie ................................................................................................................. 36
15.4 De totstandkoming van wetten ........................................................................................ 37
15.6 Overweging van instrumenten en beoogde werkingsmechanismen .................................... 37
H16 Beleid en Ethiek ........................................................................................................................ 38
16.1 In het licht van goed en kwaad ............................................................................................. 38
16.2 Fundamentele waarden voor beleid..................................................................................... 38
3
, 16.3 Dilemma’s en evenwicht van waarden ................................................................................. 39
16.4 Prudentie en andere deugden in het beleidsproces ............................................................. 39
16.5 Beginselen van behoorlijk en goed bestuur .......................................................................... 39
16.6 Dwaalwegen rond beleid en ethiek ...................................................................................... 40
Vragen en opgaven: ......................................................................................................................... 41
4
,H1 Beleid, processen en effecten
1.1 Beleid en beleidswetenschap
(inleiding)
1.2 De beleidsinhoud
Wat is beleid?
Intentionaliteit: Beleid is willens en wetens handelen.
Definitie: Beleid is het streven(doelgericht handelen) naar het bereiken van bepaalde doeleinden
met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzes.
Beleid heeft 2 gezichten
- Een samenstel van doeleinden, middel en tijdskeuzen (bestuurskundig)
- Een antwoord op een probleem (politicologisch)
Een probleem is een verschil tussen een maatstaf, zoals een beginsel of norm, en een voorstelling
van een bestaande of verwachte situatie. Wat we als probleem zien, hangt dus onder meer af van
onze maatstaven en onze waarneming van de situatie.
Een probleem wordt een beleidsprobleem als het op de agenda van een overheid of andere
beleidsvoerders komt.
Het beleidsveld is het deel van de maatschappij waarop het beleid zich richt.
Het geheel van veronderstellingen waarop een bepaald beleid berust, noemen we de beleidstheorie
uit de beleidspraktijk. Die veronderstellingen kunnen 3 verschillende relaties betreffen:
- Finale relaties: Relaties tussen doeleinden en middelen
- Normatieve relaties: Relaties tussen waarden en normen
- Causale relaties: Relatie tussen oorzaak en gevolg
1.3 Beleidsproces
Een beleidsproces is het dynamische(reeks van onderling samenhangende handelingen) verloop van
handelingen, argumenten en interacties (wederzijdse beïnvloeding of wisselwerking tussen factoren)
met betrekking tot een beleid.
Deelprocces/stadia in het beleid:
- Agendavorming, proces krijgt aandacht van het publiek en de beleidsbepalers.
- Beleidsvoorbereiding, het verzamelen en analyseren van informatie en het formuleren van
adviezen met het oog op het te voeren beleid. Hierbij kan ook de planning horen.
- Beleidsbepaling, het nemen van beslissingen over de inhoud van een beleid. Hierbij hoort
het kiezen en specificeren van de doeleinden, middelen en tijdsstippen.
- De invoering en uitvoering, implementatie, het toepassen van de gekozen middelen voor de
gekozen doeleinden.
- Naleving en handhaving van het beleid, de zorg dat de door het beleid vastgestelde
gedragsnormen worden nageleefd.
- Beleidsevaluatie, het beoordelen van de inhoud, het proces en vooral de effecten van een
beleid aan de hand van bepaalde criteria.
Het beleidsproces dat op een overheidsbeleid betrekking heeft, maakt deel uit van de politieke
kringloop die zich tussen het politieke systeem en zijn maatschappelijke omgeving afspeelt.
5
,Politieke systeem: het geheel van opvattingen, gedragingen en posities die tot doel hebben de inhoud
processen en effecten van het het overheidsbeleid te beïnvloeden!
1.4 Beleidseffecten
Wat richt overheidsbeleid in werkelijkheid in de maatschappij aan (effecten)?
- Worden de doeleinden van het beleid bereikt? (doelbereiking)
- In hoeverre is het bereiken van de doeleinden veroorzaakt door het toepassen van de
gekozen beleidsinstrumenten? (doeltreffendheid of effect van beleid)
- Welke zijn de niet-beoogde effecten (neveneffecten) van beleid? (Bijwerkingen)
- Hoe is de verhouding tussen de kosten van de ingezette middelen en de baten van de
bereikte doelen? (doelmatigheid of efficiëntie)
- Hoe gelijk of ongelijk verdelen de kosten en baten van het beleid zich over bepaalde
groeperingen van de bevolking en diverse overheidsinstanties? (relatieve profijt)
Uit welke bestuurlijke en andere factoren valt het een en ander te verklaren?
- Zijn de instrumenten van het beleid met het oog op de gekozen doeleinden op een correcte
manier toegepast? (conformiteit en rechtmatigheid)
- In hoeverre wordt het beleid door de betrokken als juist beschouwd en gesteund?
(legitimiteit van beleid)
Wanneer een maatschappelijk probleem zich voordoet is de vraag wie dat probleem het beste kan
aanpakken: de overheid, de markt of het particulier.
- Met particulier initiatief bedoelen we hier de niet op winst gerichte privaatrechtelijke
instellingen die zich richten op het voortbrengen en verlenen van maatschappelijk gewenste
diensten. (bijv. onderwijsinstellingen, ziekenhuizen en hulpverlenende organisaties)
6
, 1.5 Het beheer van de beleidsorganisatie
Elke organisatie kent intern gericht beleid, dat vaak beheer of management wordt genoemd. Hier
wordt onderscheid gemaakt tussen primaire en secundaire processen.
- Primaire processen betreffen de essentiële taken, die rechtstreeks bijdragen aan de centrale
doeleinden van de organisatie, zoals de zorg voor onderwijs, volksgezondheid en
werkgelegenheid.
- Bij secundaire processen gaat het om de zorg voor de personele, financiële en andere
middelen die de organisatie nodig heeft om te kunnen functioneren.
1.6 Verandering van beleid op lange termijn
Om een scherp beeld op beleid te krijgen, is het nodig niet alleen momentopnamen te maken, maar
ook de ontwikkelingen die zich op de lange duur in een beleid voordoen te bezien. Daarbij dringen
zich onder meer vier mogelijke vormen van ontwikkeling van een beleid op:
- Rationalisering: Een belangrijke vorm daarvan is toeneming van de doelrationaliteit, dat wil
zeggen toeneming van de doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid. Rationaliteit in een ruimere zin is redelijkheid.
- Democratisering: Een toenemende mate van democratie, dat wil zegen van de mogelijkheid
voor alle betrokkenen om het beleid direct of indirect te beïnvloeden.
- Differentiatie: Een toenemende verscheidenheid van doeleinden en middelen in het beleid
en een toenemende taakverdeling en specialisatie in de beleidsorganisatie.
- Integratie: Een toenemende afstemming en bundeling van onderdelen van het beleid en van
de organisatie tot een samenhangend geheel.
H2 Overheden
2.1 inleiding
Dit hoofdstuk gaat over de drager van het overheidsbeleid, de overheid zelf.
Overheden zijn instanties die binnen een omschreven domein (gebied of sector) met gezag bindende
beslissingen nemen en handhaven.
Overheden hebben 2 kenmerken:
- Ze kunnen met gezag besluiten nemen
- Ze kunnen naleving van deze besluiten afdwingen
2.2 Argumenten voor het instellen van overheden
We beginnen met 4 argumenten die politieke denkers naar voren brengen om het instellen van
overheden te rechtvaardigen.
1. Zonder krachtige overheid, geen openbare orde (Nachtwakerstaat, Thomas Hobbes). In een
samenleving zonder overheid worden sommige individuen in hun begeerte niet gehinderd
door gedeelde normen, of door de vrees voor effectieve sancties. Bij het ontbreken van een
handhavende overheid kunnen gedupeerden verontwaardigd het recht in eigen hand
nemen. Van maatschappelijke rust en orde komt zo weinig terecht. De uitbraak van
conflicten bedreigt de handel en industrie. Gesteld voor de keuze tussen het alternatief van
de oorlog van allen tegen allen en de onderdrukking door een willekeurig optredende
overheid, kiezen mensen volgens Hobbes voor het instellen van een overheid en daarmee
beperking van hun keuzevrijheid en acceptatie van de plicht om belasting te betalen. Dankzij
de vrees die de overheid inboezemt, zullen burgers de officieel vastgelegde normen
respecteren en kunnen handel en industrie bloeien.
7
