1 Bestuursrecht, bestuursorgaan en belanghebbende
1.1 Bestuursrecht
Bestuursrecht ziet op het geheel
van rechtsbetrekkingen tussen de
overheid en de burger.
Hierbij kan de overheid burgers
eenzijdig bindend met
overheidshandelingen. Er gelden
bepaalde rechtsnormen en burgers
kunnen ook tegen die handelingen
opkomen met die rechtsnormen.
Besturen is, volgens de leer van de
Trias Politica, die overheidsfunctie
die niet bestaat uit wetgeving of
rechtspraak. Bestuur ziet op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang
Een grondslag van ons bestuursrecht is het feit dat we een democratische rechtsstaat hebben. Die
democratie kent een aantal karakteristieken:
- Volkssoevereiniteit
- Verantwoordelijkheid en verantwoordingsplicht
- Openbaarheid van bestuur en persvrijheid
- Inspraak
De rechtsstaat kent ook een aantal karakteristieken:
- Legaliteitsbeginsel en wetmatigheidsbeginsel: dit kent twee aspecten:
o Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn
toegekend. Dit moet bij belastend en presterend overheidsoptreden
o Bestuurshandelen dient in overeenstemming te zijn met geschreven en ongeschreven
recht
- Waarborgen van de grondrechten
- Scheiding en evenwicht van machten
- Onafhankelijke rechter en rechterlijke controle
Verdere uitgangspunten van de democratische rechtsstaat is het specialiteitsbeginsel (art. 3:4 lid 1
Awb), het rechtszekerheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, stelselmatigheid van beleid en
individuele rechtsbedeling.
1.2 Bestuursorgaan
Het bestuursorgaan is het centrale begrip van het bestuursrecht. Vanuit dit orgaan worden
overheidshandelingen uitgevoerd. Er zijn twee soorten bestuursorganen (art. 1:1 lid 1 Awb):
- A-organen (sub a): deze kennen een aantal karakteristieken:
o Krachtens publiekrecht is ingesteld: we hebben het hier over rechtspersonen in de
zin van art. 2:1 BW: de Staat, provincies, gemeenten, waterschappen en andere
openbare lichamen met verordenende bevoegdheid (art. 134 Gw). Deze heten
RIKP’s.
o Organen van een rechtspersoon: belangrijk is dat het rechtspersoon zelf niet, maar
de organen ervan bestuursorganen zijn. Een orgaan van een rechtspersoon moet
genoeg zelfstandige positie hebben. Voor de gemeente zijn de organen genoteerd in
art. 6 Gemw en voor de provincie art. 6 Prov.
A-organen zijn in al hun handelen gebonden aan het bestuursrecht, ook als ze
privaatrechtelijk handelen. Het is daarbij dus niet relevant dat een a-orgaan ook echt openbaar
gezag heeft.
, - B-organen (sub b): als er geen sprake is van een a-orgaan, kan het nog steeds een b-orgaan
zijn. Dit kent ook een aantal karakteristieken:
o Ander persoon of college: het zijn privaatrechtelijke rechtspersonen of natuurlijke
personen. Het kan ook een andere entiteit zijn die niet per se een rechtspersoon is.
Verder wordt hier geen onderscheidene betekenis aan gekoppeld.
o Met enig openbaar gezag bekleed: het is een persoon of college die krachtens de
wet een publiekrechtelijke bevoegdheid heeft gekregen. Om dit te bepalen, zijn er
drie alternatieve criteria:
Krachtens de wet: volgens het VNG-arrest moet er om dit te bepalen
gekeken worden of er een wettelijk voorschrift is. Is hier geen sprake van,
kan er nog naar bijzondere omstandigheden worden gekeken.
Uitzondering: Er zijn echter ook uitzonderingen waarbij de wet niet
doorslaggevend is. In het Schiphol Regio-arrest zijn bijvoorbeeld twee
criteria opgesteld voor subsidieverstrekkers:
Inhoudelijk vereiste: de inhoud van de subsidies worden in
beslissende mate bepaald door a-organen. Verantwoording afleggen
over wie de subsidie krijgt is onvoldoende.
Financieel vereiste: de subsidies moeten overwegend door publiek
geld gefinancierd worden
Ambtenarenrecht
B-organen zijn alleen in hun publiekrechtelijke handelen gebonden aan het bestuursrecht.
Er zijn een aantal uitzonderingen op het begrip bestuursorgaan (art. 1:1 lid 2 Awb), zoals de
wetgever en de rechter gezien de trias politica. Deze zijn wel een bestuursorgaan als ze handelingen
verrichten ten aanzien van een andere ambtenaar (art. 1:1 lid 3 Awb).
Wel bestuursorgaan Geen bestuursorgaan
De commissaris van de Koning van Zuid- Een individueel lid van de gemeenteraad is géén
Holland bestuursorgaan.
Het college van burgemeester en wethouders Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving
van de gemeente Utrecht Schipholregio
De regering van Nederland Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Minister van Economische Zaken en Klimaat Koning
College van Gedeputeerde Staten
Provinciale staten
Garagehouder die APK uitvoert (b-orgaan)
De voorzitter van de Eerste Kamer handelt als
een bestuursorgaan in de zin van de Awb
wanneer hij een mondelinge berisping verricht
ten aanzien van een griffier (hoogste ambtenaar
bij de Eerste Kamer) (art. 1:1 lid 3 Awb)
1.3 Belanghebbende
Burgers hebben rechten en bevoegdheden tegenover de overheid. Niet elk besluit bindt eenieder; vaak
kan alleen een belanghebbende beroep doen op een besluit. Dit is om ten eerste de werkdruk van de
overheid te verminderen, maar ook om het uitvoeren van besluiten mogelijk te maken. Een overheid
zou nooit aan de slag kunnen als er altijd iemand een beroep op kan doen.
Een belanghebbende zijn kent een aantal elementen (art. 1:2 lid 1 Awb):
- Een belang: Het belang van de belanghebbende hoeft niet te maken te hebben met een
wijziging van je rechtspositie of per se iets nadeligs. Het belang moet alleen geraakt zijn door
het rechtsgevolg van het besluit.
, - Degene: het belang moet aan iemand toekomen. Dit kunnen natuurlijke personen,
bestuursorganen, rechtspersonen en andere organisaties en groepen zijn die herkenbaar zijn in
het verkeer zoals in het Occupy-arrest.
- Rechtstreeks betrokken: je belang moet rechtstreeks betrokken zijn bij een besluit. Dit is
een overkoepelende term, waaruit blijkt dat de geadresseerde en eventueel derden kunnen
zijn.
De geadresseerde is in beginsel altijd belanghebbende. Een derde-belanghebbende kan er ook zijn als
je voldoet aan de OPERA-criteria. Je kan alles onderbouwen met een enkele zin behalve de P
- Objectief: het is een belang dat ook objectief vast te stellen is, en niet alleen een mening.
Iedereen zou het kunnen vinden, niet alleen jij. Als jij een boom voor je huis niet fijn vindt
omdat je een jeugdtrauma hebt, is dit niet objectief. Als jij een boom voor je huis niet fijn
vindt omdat het je uitzicht belemmert is het wel objectief.
- Persoonlijk: dit is het meest ingewikkelde criterium. Je moet je kunnen onderscheiden van
willekeurige anderen, van de massa. De vraag is waarom jij specifiek een belang hebt en
anderen niet. Dit is erg gebonden aan de omstandigheden van het geval
Als het bijvoorbeeld gaat om de uitstraling op je fysieke leefomgeving, zijn er twee criteria
voor een persoonlijk belang:
o Zicht- en/of nabijheidscriterium: dit blijkt uit het Haaksbergse Kapvergunning-
arrest. Je moet het object kunnen zien en het moet in je buurt zijn.
o Gevolgen van enige betekenis: dit blijkt uit het Mestbassin-arrest. Er moet een
daadwerkelijk verschil worden gemaakt. Als een object niet heel dichtbij is, maar wel
gevolgen voor jou heeft kan het nog steeds een persoonlijk belang zijn. De
omstandigheden van het geval zijn van belang. Dit criterium kan een beperking of
een aanvulling zijn van het eerste criterium.
Als het gaat om concurrentiebelangen, moet er een aantoonbare invloed zijn geweest van het
besluit op de belangen. Ze moeten dan dus in eenzelfde marktsegment en verzorgingsgebied
zitten om het een persoonlijk belang te maken. Het verzorgingsgebied is territoriaal, maar
verschilt wel per type marktsegment. Het verzorgingsgebied van een schoenenwinkel is
kleiner dan die van een racecircuit. Dit volgt uit het Mini-camping, concurrenten-arrest.
- Eigen: het moet je eigen belang zijn en geen belang van een ander, tenzij je gemachtigd bent
- Rechtstreeks: het moet niet gaan om een afgeleid belang; er moet voldoende oorzakelijk
verband zijn tussen het besluit en het belang. Dit wordt erg strikt genomen. In het Afgeleid
belang; vuistregels-arrest blijkt dat het feit dat er een contractuele relatie was, niet meteen
betekent dat het een afgeleid belang is.
- Actueel: het moet geen onzeker, in de toekomst gelegen belang zijn.
Verder heb je in bepaalde gevallen afwijkende criteria. Je moet nog steeds de O en de A toetsen.
- Toevertrouwd belang (art. 1:2 lid 2 Awb): een bestuursorgaan kan belanghebbende zijn bij een
besluit van een ander bestuursorgaan. Het gaat dan om een toevertrouwd belang via de wet.
- Algemeen of collectief belang (art. 1:2 lid 3 Awb): een rechtspersoon kan ook belanghebbende
zijn door op te komen voor een algemeen of collectief belang. Ze moeten in het bijzonder
worden behartigd: het zijn algemene en collectieve belangen die krachtens hun doelstellingen
en feitelijke werkzaamheden door hen behartigd worden. Doelstellingen en feitelijke
werkzaamheden zijn cumulatieve eisen, zoals we zien in het Greenpeace-arrest. Het belang
moet in het bijzonder behartigd worden, wat betekent dat het in de doelstellingen en feitelijke
handelingen geconcretiseerd moet zijn dat dit belang wordt behartigd. Belangrijk is dat als je
feitelijke werkzaamheden alleen bestaan uit bezwaar maken tegen besluiten van
bestuursorganen, dit onvoldoende is.
Vaak zijn belangenorganisaties rechtspersonen in de zin van art. 2:3 BW. Ook als er officieel
geen sprake van een rechtspersoon is, kan een organisatie wel belanghebbende zijn als ze
herkenbaar zijn in het rechtsverkeer, volgens het Occupy-arrest.
, - Zaaksoverstijgend belang: er kan ook een zaaksoverstijgend belang zijn, waarbij het
maatschappelijk heel belangrijk is dat er wel een belang is. Het belangbegrip wordt dan
uitgebreid, zoals we zien in het Zwarte Piet-arrest en het Woningsluiting-arrest. Er wordt dan
officieel niet voldaan aan de vereisten, maar dat wordt door het belang door de vingers
gezien.
Het belang van de belanghebbende hoeft geen belang te zijn dat is meegewogen bij het besluit in
kwestie. Sommige belangen mogen namelijk niet meegewogen worden gezien het
specialiteitsbeginsel (art. 3:4 lid 1 Awb). Daarnaast moet de rechtsnorm waar een beroep op wordt
gedaan, ook strekken om het belang van de belanghebbende te beschermen. Dit heet het
relativiteitsvereiste (art. 8:69a Awb).
1.3 Bevoegdheidsverkrijging
Het legaliteitsbeginsel houdt in dat ieder besluit van een orgaan een basis moet hebben in de wet via
een bevoegdheidsverkrijging.
Er zijn drie soorten bevoegdheidsverkrijging:
- Attributie (art. 10:22 Awb): dit is de meest originaire manier van het krijgen bevoegdheden.
Een bevoegdheid wordt geschept door een regelgever en geeft die aan een bestuursorgaan.
- Delegatie (art. 10:13 Awb): een bestaande bevoegdheid wordt doorgegeven.
- Mandaat (art. 10:1 Awb): mandaat is een publiekrechtelijk vertegenwoordigingsfiguur. Dit
betekent dat iemand de bevoegdheid heeft verkregen om in naam van het bestuursorgaan
besluiten te nemen. Er vindt geen doorbreking van de oorspronkelijke bevoegdheidsverdeling
plaats en dus ook geen verschuiving van de verantwoordelijkheid voor de
bevoegdheidsuitoefening. De mandaatverlener kan nog steeds instructies geven (art. 10:6 lid
1 Awb)
Dit kan niet gegeven worden als de aard van de bevoegdheid zich ertegen verzet (art. 10:3
Awb). Volgens het Drankmajoor-arrest is hier sprake van als er een bepaalde gezagsrelatie is
tussen de maker van het besluit en de beoordelaar van het bezwaar. Dit zorgt ervoor dat er
geen zuivere heroverweging kan plaatsvinden zoals moet van art. 7:11 Awb, wat betekent dat
het mandaat niet mogelijk is.
Bij bevoegdheidsverkrijging is het belangrijk om te kijken aan wie een bepaalde wet gericht is,
volgens het Mondkapjes OV-reizigers-arrest. Zonder duidelijke koppeling aan de Noodverordening,
lijken vervoerders ongelimiteerd gezondheids- en veiligheidseisen te kunnen stellen. Dit roept zorgen
op over de duurzaamheid van dergelijke maatregelen en de mate waarin deze onderhevig zijn aan
democratische controle en rechterlijke toetsing.
