Recht decentrale Overheid
Hoofdstuk 1 Decentralisatie en de gemeente
De taken van de gemeente zijn voor het algemeen belang.
De overheid kan beter openbaar bestuur genoemd worden. Het openbaar bestuur bestaat uit
overheidsorganisaties en uit organisaties en personen die zelf niet tot de overheid behoren, maar die
belast zijn met de uitvoering van een bepaalde overheidstaak. Niet alleen de Rijksoverheid, de twaalf
provincies, de waterschappen en meer dan vierhonderd gemeenten behoren tot de overheid, maar
ook zogeheten zelfstandige bestuursorganen (ZBO), zoals de Kamer van Koophandel, De Rijksdienst
Wegenverkeer (RDW), de Autoriteit Financiële Bank.
Art. 134 lid 1 Grondwet bepaalt dat bij of krachtens de wet openbare lichamen voor beroep en
bedrijf en andere openbare lichamen ingesteld kunnen worden.
De overheid is niet alleen wetgever, maar ook bestuurder, uitvoerder, rechtspreker en handhaver.
Als we het hebben over de overheid, dan maken we onderscheid tussen organen die wel en die niet
rechtstreeks worden gekozen. Zo worden gemeenteraden en de Tweede Kamer bijvoorbeeld
rechtsreeks door de bevolking gekozen, maar dat geldt niet voor burgemeesters en ministers.
Regels zijn nodig als instrument om beleid te realiseren, om gedrag van burgers en bedrijven te
beïnvloeden en te sturen en om algemene belangen te behartigen en veilig te stellen. Feit is echter
ok, dat regels en vooral de uitvoering ervan onnodig veel administratieve lasten en kosten voor
burgers en bedrijven met zich mee kunnen brengen. Een overdaad aan regels kan de samenleving
verstarren. Dat is slecht voor het ondernemersklimaat, het imago van de overheid en het remt
economische ontwikkelingen af. Het leidt er ook toe dat burgers en bedrijven regels gaan negeren.
Deregulering. De overheid is niet altijd op alle terreinen nadrukkelijk aanwezig, maar stelt soms
alleen algemene voorwaarden. Zo wordt het overleg over lonen en arbeidsvoorwaarden overgelaten
aan de werkgevers en de vakbonden. En een organisatie of vereniging van ouders kunnen binnen
zekere grenzen zelf een school oprichten.
In de troonrede van 17 September 2013 zei de koning dat de klassieke verzorgingsstaat
transformeert naar een participatiesamenleving.
Participatiesamenleving: Het komt er in hoofdzaak op neer dat de burger meer
verantwoordelijkheden krijgt, maar deze ook moet nemen om zelf vorm en inhoud te geven aan zijn
eigen welzijn en woonomgeving en om daarnaast bij te dragen aan de samenleving. Daarbij verdwijnt
de overheid steeds verder naar de achtergrond. Een belangrijke reden is dat de verzorgingsstaat
zoals we die vele jaren hebben gekend onbetaalbaar is geworden door de vergrijzing van de
bevolking en door de economische crisis. De overheid legt daarom steeds meer verantwoordelijkheid
neer bij de burger zelf en zijn sociale netwerken als het gaat om zijn eigen welzijn en woonomgeving.
Hierbij regelt de overheid niet alles meer maar heeft vooral een faciliterende rol.
Wetten waarin de participatiesamenleving duidelijk doorklinkt zijn de Participatiewet en de Wet
maatschappelijke ondersteuning (o.m. hulp in de huishouding, woningaanpassing, hulpmiddelen,
vervoersvoorzieningen en begeleid wonen).
,De machtspositie van de overheid
Dikwijls maakt de overheid bij het behartigen van algemene belangen gebruik van wetgeving. Daarin
staan onder meer geboden en verboden om die belangen veilig te stellen en bij overtreding kan er
straf worden opgelegd. Meestal doet een onafhankelijke rechter dat, maar ook de overheid zelf kan
soms straffen opleggen in de vorm van bijvoorbeeld een bestuurlijke boete.
De overheid kan dus bij de behartiging van algemene belangen ingrijpen in de rechten en vrijheden
van burgers en ondernemers en kan bij overtredingen sancties opleggen. Alleen de overheid heeft
die bevoegdheid en dat verschaft de overheid een bijzondere machtspositie.
De wetten waarin algemene belangen worden geregeld behoren tot het publiekrecht. Het
publiekrecht kenmerkt zich door een ongelijkheid van partijen. De overheid kan namelijk dwingend
en eenzijdig geboden en verboden uitvaardigen en die handhaven door middel van het opleggen van
sancties, of de burgers dat nu leuk vinden of niet.
De overheid beschikt ook over het geweldsmonopolie. Dat wil zeggen dat de overheid als enige in
onze samenleving kan beslissen om geweld toe te passen. Bijv. inzetten van politie bij voetbalrellen.
De machtspositie van de overheid is niet onbeperkt. We leven in een rechtsstaat en dat brengt met
zich mee dat ook de overheid bij het gebruik van haar bevoegdheden gebonden is aan nationale en
internationale rechtsregels en rechtsbeginselen. Naast (politieke) controle door de volk
vertegenwoordigende organen, zoals het parlement, de provinciale staten en de gemeenteraden,
heeft de overheid te maken met controle door de rechter.
De overheid moet zich dus kunnen verantwoorden voor het gebruik van haar machtspositie.
Overheid en integriteit
De overheid is door de machtspositie op veel terreinen monopolist. Zo moet je voor een vergunning
bij een bepaalde overheidsinstantie zijn en heb je niet de keuze om naar een ander te gaan. Bij een
dergelijke positie ligt machtsmisbruik snel op de loer. Juist de overheid moet betrouwbaar zijn en het
goede voorbeeld geven, ofwel integer zijn.
Vaak wordt integriteit negatief gedefinieerd, namelijk als ‘de afwezigheid van fraude en corruptie’.
Volgens van Dale staat integriteit voor ‘rechtschapenheid, onomkoopbaarheid en
ongeschondenheid’.
Integriteit is een maatstaf voor de kwaliteit van het functioneren van de overheid. Sinds 2006
bestaat er een Bureau Integriteitsbevordering Openbaar Sector (BIOS). Dit bureau, dat onderdeel is
van het CAOP (kennis en dienstencentrum op het gebied van arbeidszaken in het publieke domein),
vervult de rol van expertisecentrum en wil bevorderen dat overheidsorganisaties een evenwichtig en
samenhangend integriteitsbeleid voeren.
Het BIOS ondersteunt de overheid daarbij. Daarbij vervult de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK) de rol van coördinerend bewindspersoon voor de gehele overheidssector.
Ook op het terrein van wetgeving zijn maatregelen getroffen.
Art. 125 quater Ambtenarenwet bepaalt dat overheidswerkgevers verplicht zijn een
integriteitsbeleid te voeren als onderdeel van wat genoemd wordt ‘goed werkgeverschap en goed
bestuur’. Dit beleid moet onder meer gericht zijn op het voorkomen van
- Belangenverstrengelingen
- Discriminatie
- Misbruik van bevoegdheden.
Gedragscode: vaak ook in de wet opgenomen. De overheden moeten dit voor de werknemers
opstellen en dat elke ambtenaar een eed of belofte moet afleggen. Daarnaast zijn er voorschriften
,opgenomen over het melden, openbaar maken en verbieden van nevenactiviteiten en het door een
ambtenaar melden van bij hem levende vermoedens van misstanden binnen de organisatie waar hij
werkzaam is. Elke provincie en gemeente moet daarvoor een zogenoemde klokkenluidersregeling
vaststellen.
Belangrijk aandachtspunt daarbij is de arbeidsrechtelijke bescherming van de ambtenaar die op basis
van een dergelijke regeling een (vermoedelijke) misstand meldt.
De gemeentewet stelt het opstellen van gedragscodes verplicht om de integriteit van
gemeentebestuurders te versterken.
De gedragscodes worden opgesteld door de raad en gelden voor de leden van de raad (art. 15 lid 3
Gemw), de wethouders (art. 41c lid 2 Gemw) en de burgemeester (Art. 69 lid 2 Gemw). In deze
gedragscodes worden zaken geregeld als het vervullen van nevenfuncties, regels over verboden
handelingen (in aanvulling op art. 15 lid 1 Gemw), het omgaan met geheime informatie, het
aannemen en melden van geschenken, het gebruik van gemeentelijke voorzieningen en het
declareren van kosten.
In de praktijk vervult de burgemeester de rol van hoeder van de gemeentelijke integriteit. Art. 170 lid
2 Gemw.
Bij (vermoedens van) integriteitsschendingen wordt een daadkrachtig optreden van de burgemeester
verwacht. Wanneer dit de integriteit van wethouders of raadsleden betreft kan de burgemeester in
een lastige en kwetsbare positie terechtkomen. Om zijn rol en bijzondere verantwoordelijkheden in
dit soort kwesties buiten twijfel te stellen, heeft de wetgever ervoor gekozen expliciet in de
Gemeentewet vast te leggen dat de burgemeester de bestuurlijke integriteit van de gemeente
bevordert.
De overheid- bijzondere kenmerken
Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Gedecentraliseerd betekent dat de organisatie van de overheid in Nederland uit verschillende lagen
bestaat.
Naast de centrale overheid, ook wel het Rijk of de Rijksoverheid genoemd, kennen we in Nederland
zogeheten decentrale overheden, ook wel lagere overheden genoemd. Bijv. de provincies,
gemeenten en waterschappen.
Tussen de verschillende overheden is dus sprake van een zekere rangorde of hiërarchie.
1. Europese unie
2. Centrale overheid (Rijk of Rijksoverheid)
3. Provincies
4. Gemeente en Waterschappen
Deze hiërarchie brengt met zich mee dat de gemeente niet zelf mogen bepalen welke taken en
bevoegdheden ze heeft. Het Rijk en de provincies kunnen namelijk door middel van hun regelgeving
de bevoegdheden van gemeenten beperken of zelfs naar zich toe trekken. Daarnaast blijkt uit art.
132 lid 2 t/m 4 Grondwet dat hogere overheden toezicht uit oefenen op de gemeenten, waarbij
gedacht moet worden aan de goedkeuring van gemeentelijke besluiten door de provincie, of de
schorsing en vernietiging van besluiten door de Kroon (regering.)
Dit toezicht door hogere overheden is nodig om de eenheidsstaat te waarborgen.
Centrale overheid
Uit de grondwet blijkt dat de Rijksoverheid twee belangrijke bestuursorganen kent.
1. De regering, die bestaat uit de ministers en de koning (art. 42 lid 1 GW)
, 2. Iedere minister is een bestuursorgaan met eigen bevoegdheden.
Naast de bestuursorganen regering en de individuele ministers behoren ook zogeheten
gedeconcentreerde overheidsorganen tot de centrale overheid. Bijv. de Belastingdienst.
Gedeconcentreerde overheidsorganen zijn zelfstandig opererende onderdelen van een ministerie en
werken verspreid over Nederland. Elk onderdeel, zoals bijv een belastinginspectie, werkt dus
zelfstandig in een bepaald deel van ons land. Ze doen dat wel onder verantwoordelijkheid van de
betreffende minister, in dit geval de minister van Financiën.
Decentrale overheden
De Grondwet noemt dit openbare lichamen. Dit zijn volgens art. 123 t/m 136 van de Grondwet de
provincies en gemeenten, volgens art. 133 GW de waterschappen en volgens art. 134 GW de
openbare lichamen voor beroep en bedrijf (product- en bedrijfschappen) en andere openbare
lichamen.
Het begrip decentralisatie wijst op het overlaten of overdragen van taken en bevoegdheden door
hogere overheden aan lagere overheden. Dit is mogelijk door autonomie of medebewind.
De gemeente is van alle decentrale overheden de overheid die het dichtste bij de burger staat. In dat
verband geldt het uitgangspunt Lokaal wat kan, centraal wat moet.
Omdat de gemeente het dichtste bij de burger staat, is deze overheidslaag belast met de uitvoering
van heel veel landelijke wettelijke regelingen waar burgers direct mee in aanmerking komen.
Op basis van deze regelingen verstrekt de gemeente (de bestuursorganen, het college en de
burgemeester) tal van vergunningen, subsidies, uitkeringen en neemt ze andere belangrijke
besluiten.
Als we kijken naar de landelijke regelingen die de gemeente uitvoert, o.a.: de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (WABO), de Participatiewet en de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo), de Drank- en Horecawet (vergunningen) en de Paspoortwet. Naast deze landelijke
regelingen voert de gemeente ook veel eigen regelingen uit.
Bijv. de APV (Algemene Plaatselijke Verordening), die elke gemeente in Nederland heeft en waarin
allerlei zaken worden geregeld waar burgers dagelijks mee in aanraking komen, onder meer op het
terrein van milieu, verkeer, natuur, openbare orde en veiligheid en kwaliteit van woon- en
leefomgeving.
Sommige mensen vinden dat de gemeentelijke herindeling is doorgeschoten. Door de vorming van
grotere gemeenten, met als gevolg daarvan grote ambtelijke organisaties en meer bureaucratie, zou
de gemeente vaak niet meer herkenbaar zijn voor de burger. Daardoor vervreemden burgers van de
gemeente. Tegenstanders van gemeentelijke herindeling wijzen daarom vaak op de voordelen van
gemeentelijke samenwerking, maar anderen daarentegen wijzen juist weer op de vrijblijvendheid die
daarmee gepaard kan gaan.
Als we het hebben over decentrale overheden, dan kunnen we onderscheid maken tussen:
1. Territoriale decentralisatie
2. Functionele decentralisatie
Territoriale decentralisatie
Bijv. de provincies en de gemeenten. Dit zijn decentrale overheden die binnen hun eigen
grondgebied (territorium) bevoegdheden hebben op het gebied van regelgeving en bestuur ter
behartiging van algemene belangen.
