Openbaar Bestuur: beleid, organisatie en politiek
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur
1.1: Leerdoelen
1.2: Casus: De Europese Vluchtelingencrisis
1.3: Inleiding: De praktijk van het besturen
Als bestuurder bevind je je vaak in een ingewikkeld spanningsveld waarin veel verschillende
partijen uiteenlopende belangen hebben op uiteenlopende vlakken.
1.4: Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan drie globale betekenissen hebben te weten:
De activiteiten van het bestuur;
De groep mensen die gezamenlijk bestuurt (bijvoorbeeld het bestuur van een
studentenvereniging);
Alle personen, organisaties, instellingen, activiteiten, procedures en protocollen
gezamenlijk. Dit is bestuur in de breedste zin van het woord.
Een definitie van openbaar bestuur is: ‘Het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn
gericht op de besturing van de maatschappij.’ Je kunt dit klein houden door de definitie te
beperken tot de overheid/staat. Je kunt het ook breder trekken naar alle organisaties die publieke
taken uitvoeren zoals ziekenhuizen, woningcorporaties en vluchtelingenorganisaties.
Het feit dat we het hebben over ‘openbaar’ bestuur wil zeggen dat het bestuur van toepassing is op
alle leden van de samenleving en wordt vastgelegd in beschikkingen, subsidieregelingen, wettelijke
gedragsnormen/gedragsregels of gemeentelijke verordeningen.
Volgens de kernaanpak kunnen we drie verschillende vormen van bestuur aanwijzen in de
samenleving te weten:
De Staat: Dient het algemeen belang. Taken worden uitgevoerd door
overheidsorganisaties. Het bestuur (de politieke leiding) moet verantwoording moeten
afleggen aan democratisch gekozen bewindslieden. Buiten de schijnwerpers wordt het
contact met de burgers onderhouden door ambtenaren. Zij voeren vooral de
overheidstaken uit;
De markt: Levert goederen en diensten voor commerciële doeleinden;
Het middenveld: Non-profitorganisatie die niet tot de staat behoren, maar ook geen
winstoogmerk hebben. Het maatschappelijk middenveld kunnen we opdelen in:
o Private organisaties met publieke taken: Denk hierbij aan scholen, ziekenhuizen en
woningcorporaties;
o Private organisatie zonder winstoogmerk: Hierbij valt te denken aan vakbonden,
sportverenigingen en milieuorganisaties.
Als taken van de Staat naar de markt worden overgeheveld, spreken we van privatisering,
liberalisering of vermarkting. Wanneer taken van de markt naar de Staat worden overgeheveld,
spreken we van nationalisering of verstatelijking. Volgens de kernaanpak is het belangrijkste
verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties dat publieke organisatie ook een
publiekrechtelijke grondslag hebben en niet-publieke organisaties niet.
Wallace Sayre (1953) zei dat de publieke en de private sector gelijk zijn in alle onbelangrijke
opzichten. Omdat het onderscheid soms lastig te maken is, heeft de Amerikaanse bestuurskundige
Barry Bozeman een continuüm ontwikkeld waarin de mate van publiekheid kan worden uitgedrukt.
Vanuit die gedachte kun je dus ook een beetje publiek en een beetje privaat zijn. Elke organisatie
is een beetje publiek, omdat ze zich allemaal aan de wet moeten houden.
,We kunnen daarin drie dimensies onderscheiden te weten:
Eigendom: Is het bedrijf eigendom van de Staat of van andere partijen?;
Bekostiging: In hoeverre wordt een organisatie betaald uit algemene middelen of private
equity? Universiteiten krijgen bijvoorbeeld zowel overheidsgeld als geld vanuit de private
sector;
Controle: Wordt er veel of weinig controle uitgevoerd door de overheid. Ironisch genoeg
wordt op sommige private organisatie meer controle uitgeoefend door de overheid als op
overheidsinstellingen. Dit kan bijvoorbeeld zijn om de overname van Nederlandse bedrijven
door buitenlandse investeerders in de hand te houden.
1.5: Openbaar bestuur op verschillende niveaus
We kunnen in het openbaar bestuur onderscheid maken tussen:
Verticale dimensie: Je kunt openbaar bestuur inrichten naar wijk, gemeente, regio,
provincie, natiestaat, internationaal, continentaal of mondiaal.
Horizontale dimensie: Openbaar bestuur bestaat niet alleen uit de overheid, maar in ruime
zin ook uit maatschappelijke organisaties met publieke taken.
Om beide dimensies goed mee te nemen wordt er ook wel van multi-level governance gesproken.
Voor Nederland is formeel het bestuur ingericht op de volgende manier:
Lokaal: Gemeenten;
Regionaal: Veiligheidsregio’s en waterschappen;
Provinciaal: Provincies;
Nationaal: Regering en departementen;
Europees: Instellingen van de EU;
Internationaal: NAVO en de Verenigde Naties.
Het binnenlandse bestuur is grotendeels gestoeld op de grondwet van J.R. Thorbecke (1848). Dit
systeem bestaat uit drie lagen die het huis van Thorbecke worden genoemd en die lagen zijn de
gemeente, provincies en het rijk.
De term eenheidsstaat wil zeggen dat er één landelijk primaat is waar de beslissingen worden
genomen. In Nederland is er sprake van een gedecentraliseerde eenheidsstaat, omdat het landelijk
primaat wordt aangevuld met decentrale overheden zoals gemeente, provincies en waterschappen.
Zij hebben op belangrijke onderwerpen eigen bevoegdheden en een eigen stem. Aan het huis van
Thorbecke is de Europese Unie toegevoegd. Hier wordt op een hoger niveau door leden van de
verschillende lidstaten beleid gemaakt. De natiestaten leveren iets van hun soevereiniteit in, in ruil
voor vrede, veiligheid en samenwerking om innovatie en welvaart te bevorderen.
In theorie is een hogere bestuurslaag dominant over een lagere bestuurslaag, maar in de praktijk
pakt dit ook wel eens anders uit. Bij globalisering zou je verwachten dat de lidstaten
afvaardigingen hebben in de overleggen met de afgevaardigden van andere landen en dat de
decentrale besturen de beslissingen volgen die op het hogere niveau worden gevoerd. In
werkelijkheid en ook zowel publieke als private organisaties belangen bij dat wat er in Brussel
wordt besproken. Ze hebben hun eigen netwerken om samen met bondgenoten uit andere
lidstaten hun belangen onder de aandacht te brengen.
Ook zijn er verschillende bestuurlijke arrangementen ontstaan die verantwoordelijk zijn voor één of
enkele specifieke beleidsterreinen zoals veiligheidsregio’s (veiligheid) en metropoolregio’s
(mobiliteit). Steeds meer taken worden van het rijk ook enerzijds verschoven naar gemeentes en
provincies (decentralisatie) en anderzijds naar de Europese Unie (Europese integratie). Het
strategisch beleid verschuift naar supranationale verbanden en beleid dat meer maatwerk voor
burgers vereist wordt vormgegeven in subnationale verbanden. In de praktijk kunnen we niet
stellen dat de centrale overheid volledig buitenspel raakt, maar dat de verschillende bestuurslagen
steeds meer met elkaar verweven raken.
1.6: Openbaar bestuur als good governance
,De Verenigde Naties en de Nederlandse rekenkamer drukken de kwaliteit van het openbaar bestuur
uit in good governance. De kwaliteit wordt dan beoordeeld aan de hand van acht criteria. De
combinaties toont het spanningsveld van verwachtingen en regels waar bestuurder naar moeten
handelen.
Vier bestuurlijke kwaliteiten op basis van vier dimensies die grotendeels overeenkomen met de
acht criteria van de Verenigde Naties zijn:
Democratie;
Rechtmatigheid;
Integriteit;
Doeltreffendheid en doelmatigheid.
Democratie: Responsief bestuur
Onze bestuurders in Nederland worden democratisch gekozen en moeten dus ook regeren op een
manier die aanslaat om bij de volgende verkiezingen opnieuw gekozen te worden. Daarnaast is het
van belang dat het proces rondom besluitvorming transparant is en burgers daar kennis van
kunnen nemen. Ook moeten actiegroepen de ruimte krijgen om gehoord te worden. Desalniettemin
betekent een democratie niet: ‘u vraagt wij draaien’. Toch moet het bestuur handelen op grond van
wat er leeft in de maatschappij en zodoende is er sprake van responsief bestuur. Desalniettemin
kun je vraagtekens zetten bij hoe democratisch we zijn, want we kunnen wel stemmen op een
partij, maar niet op een regering of op een minister.
Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht
Het bestuur heeft een aantal monopolies zoals het innen van belasting, het uitvaardigen van
wetten, rechtspreken en geweld gebruiken. Elke publieke bevoegdheid heeft een wettelijke
grondslag. De overheid moet daarbij altijd handelen op grond van de wet. Na verloop van tijd is er
binnen de overheid een stelsel van behoorlijk bestuur ontstaan. Wie met de overheid overhoop ligt
kan bij allerlei instanties terecht zoals de Ombudsman, het Europese Hof voor de recht Rechten
van de Mens of de bestuursrechter. Ook hebben de activiteiten van rechters gezorgd voor een
veelvoud aan grondslagen voor behoorlijk bestuur die vastgelegd zijn in de Algemene wet
bestuursrecht (Awb). De Awb geeft duidelijke kaders waarbinnen de overheid kan bewegen.
, Rechters deinzen er ook niet voor terug om de overheid terug te fluiten. Deze vorm van juridisering
wordt door bestuurders wel eens al hinderlijk ervaren bij de uitvoering van effectief bestuur.
Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
Bestuur is doeltreffend als de doelstellingen die men beoogd ook daadwerkelijk worden behaald
(effectiviteit). Nauw hiermee verbonden is het principe van doelmatigheid (efficiency), omdat het
aantal problemen in de samenleving altijd groter is dan de middelen om ze op te lossen. Er moet
dus gezocht worden naar een zo efficiënt mogelijke inzet van die middelen. Doelmatigheid wordt
vaak benadrukt door organen die zich bezig houden met overheidsfinanciën zoals het Ministerie
van Financiën, de Algemene Rekenkamer en de afdelingen Financieel-Economische Zaken binnen
departementen, provincies en gemeenten.
Integriteit: Onkreukbaar bestuur
Politici, bestuurders en ambtenaren worden geacht integer te zijn. Om dit te bewerkstelligen
voeren overheidsorganisaties een actief integriteitsbeleid. Daarnaast zijn er meldpunten en
vertrouwenspersonen. Binnen het rijk is het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties belast met het waarborgen van de integriteit.
Om verschillende redenen kan er een spanningsveld ontstaan tussen rechtmatigheid, democratie,
doeltreffendheid/doelmatigheid en integriteit. De kwaliteit en legitimiteit van het openbaar bestuur
worden bepaald door de mate waarin men in staat is om een goed weg te vinden binnen dit
spanningsveld.
1.7: Een veranderend openbaar bestuur
Regenten, nachtwakers en verzorgers
De wortels van ons openbaar bestuur liggen in de Republiek der Verenigde Nederlanden (1648 tot
1795). De zeven provincies waren een soort onafhankelijke staten die hun beslissingsmacht
hadden in de Staten Generaal. Stadhouders en de Staten Generaal hadden slechts een secretariaat
en van een ambtenarenapparaat was nauwelijks sprake.
Het innen van belastingen en het aanleggen van infrastructuur werd aan de provincies en steden
overgelaten. Er was een grote mate van zelfregulering via lokale organisaties zoals schutterijen,
gilden, kerken, handelscompagnieën en diaconieën. De partijen zijn eigenlijk de voorlopers van het
maatschappelijke middenveld zoals we dat nu kennen.
Nachtwakers in de eenheidsstaat
Met de komst van de Bataafsche Republiek (1975) en het latere Koninkrijk der Nederlanden (1814)
ging er meer invloed naar de eenheidsstaat. Het recht werd gecodificeerd in nationale wetboeken
en de rechterlijke macht werd geünificeerd. Ook kwamen er nationale organen zoals De
Nederlandse Bank, de Algemene Rekenkamer en ministeries van algemeen bestuur.
Nederland stond onder de monarchische leiding van Koning Willem I die actieve handelspolitiek
voerde en zorgde voor infrastructuur via spoorwegen en kanalen. Later ontwikkelde zich de
constitutionele democratie. Onder invloed van de liberalen vormde zich de nachtwakersstaat. Het
aantal ambtenaren op de ministeries stelde niet veel voor.
Vaak was het werk als ambtenaar een bijbaan voor lage ambtenarenfuncties en een erebaantje
voor de ambtenarenfuncties met meer aanzien. P.J. Groen van Prinsterer (1764 – 1837) - die
medicus was, later stadsarts in Den-Haag en uiteindelijk Lijfarts van Koning Lodewijk Napoleon en
inspectereur der geneeskunde aan het departement Binnenlandse zaken – slaagde erin om de
gezondheidszorg van armere mensen in de samenleving onder de aandacht te brengen.
Professionals in de verzorgingsstaat:
Sinds 1870 begon de overheid meer taken op zich te nemen. Zo kwamen binnen sommige
gemeenten de nutsbedrijven op. Ook ontstond er behoefte aan planologie in de steden met
krottenwijken waar mensen in erbarmelijke omstandigheden leefden. Onderwijs, armenzorg,
aandacht voor arbeidsomstandigheden, sociale zekerheid en nog een heleboel andere taken begon
