Inleiding staats-en bestuursrecht
Probleem 1 (on(democratische-rechtsstaat)
Leerdoelen:
- Wat is de democratische rechtsstaat?
- Wat zijn de regering en het kabinet en hoe komen deze organen tot stand?
- Wat is de Eerste en Tweede Kamer? Wat zijn hun functies? En hoe worden zij
gekozen?
- Wat is de trias politica en hoe heeft dat in Nederland vorm gekregen?
- Hoe verhouden de uitvoerende en wetgevende macht zich tot elkaar?
L1.1. Wat is de democratische rechtsstaat?
Een democratie verwijst naar de onderstelling elke burger gelijkwaardig is en recht heeft op
gelijke invloed op het staatsbestuur.
Het begrip rechtsstaat ziet op de bescherming van de burger tegen het staatsbestuur. Het
verwijst naar een staat waarvan de organisatie erop is gericht dat burgers beschermd zijn
tegen machtsmisbruik door de staat zelf. Het statelijk gezag dient te zijn gebonden aan het
recht, zodat de overheid alleen dat mag doen waartoe zij bevoegd is verklaard door de wet.
- In de begrippen ‘democratie’ en 'rechtsstaat' geldt dat de gelijkheid van burgers
een belangrijk funderend beginsel is.
Een democratische rechtsstaat bezit een overheidsbestuur dat zowel democratisch als
rechtsstatelijk is ingericht. De begrippen ‘democratie’, 'rechtsstaat' en ‘democratische
rechtsstaat' zijn niet statisch, maar verwijzen naar idealen die tot werkelijkheid moeten
worden gebracht.
Binnen het begrip ‘democratie’ vallen de volgende aspecten te onderscheiden:
1. Een democratische staat is niet denkbaar zonder vrije en geheime verkiezingen,
met redelijke tussenpozen van het parlement. Burgers hebben gelijkelijk het recht
om de leden van de volksvertegenwoordiging te kiezen (actief kiesrecht) en tot lid
van de volksvertegenwoordiging gekozen te worden. (passief kiesrecht)
2. Er moet sprake zijn van openheid van machtswisseling. Er moeten niet alleen
verkiezingen zijn, het moet ook duidelijk zijn hoelang de verkozenen hun functie
kunnen uitoefenen, en het moet duidelijk zijn dat niet altijd dezelfde personen aan de
macht kunnen blijven.
3. Het parlement dient een centrale rol te spelen in het staatsbestel. Dat betekent
in ieder geval dat de volksvertegenwoordiging een beslissende stem dient te hebben
bij het vaststellen van wetgeving.
Binnen het begrip rechtsstaat vallen de volgende aspecten te onderscheiden:
1. De staat erkent dat individuen en particulieren instellingen een staatsvrije sfeer
toekomt. Ook een door het volk gekozen parlement moet deze sfeer, waar onder
andere grondrechten zoals de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van meningsuiting
en het recht op bescherming van persoonlijke levenssfeer onder vallen, respecteren.
Minderheden worden zo beschermd tegen een tirannieke meerderheid.
2. Optreden van een overheidsorgaan dat voor de burger bezwarend is,
bijvoorbeeld het heffen van belastingen, dient te berusten op een algemene regel
, die de bevoegdheid van het desbetreffende overheidsorgaan omschrijft. Het
orgaan is aan deze regel gebonden. Dit aspect van de rechtsstaat wordt omschreven
als het legaliteitsbeginsel. Het legaliteitsbeginsel bevordert de rechtszekerheid en
voorkomt dat burgers in gelijke gevallen ongelijk worden behandeld.
3. De regels waarin de bevoegdheden van een overheidsorgaan zijn omschreven,
moeten zijn vastgesteld door een ander overheidsorgaan. Als een orgaan zijn
eigen bevoegdheden mag uitbreiden, zou het van geval tot geval de spelregels
kunnen veranderen. Van rechtszekerheid blijft dan weinig over. (scheiding van de
machten)
4. Geschillen tussen de burger en de staat moeten worden beslist door een
onafhankelijke en onpartijdige rechter. Alleen op die manier kan een eerlijke
afweging plaatsvinden van de wederzijdse belangen.
Een staat is een democratische rechtsstaat wanneer zowel de kenmerken van democratie
als die van een rechtsstaat in die staat aanwezig zijn.
Grondregels democratisch-rechtsstatelijk bestuur
Er zijn twee grondregels voor een democratisch-rechtsstatelijk bestuur.
1. Legaliteitsbeginsel: Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of grondwet.
→ In feite is iedere met dwang gepaard gaande overheidshandeling, hetzij van
het bestuur, hetzij van de rechterlijke macht, gebonden aan een wettelijke
grondslag. (denk bijvoorbeeld aan oppakken). Executieve en rechter mogen slechts
handelen, voor zover dat in wettelijke regels is voorzien. De wetgevende macht,
waarin de volksvertegenwoordiging beslissende zeggenschap heeft, bepaalt dus de
grenzen van de bevoegdheid van het bestuur en van de rechterlijke macht.
Zou deze regel niet gelden, dan hadden executieve en rechter een goeddeels
ongecontroleerde bevoegdheid. En dat zou met het stelsel van check and balances
in strijd zijn. Voor al het andere overheidshandelen die bijvoorbeeld burgers
aanspraak verlenen of die betrekking hebben op overheidsprestaties is nog
geen dergelijk stelsel in het positieve recht geheel gerealiseerd.
Elke vorm van belastend overheidsoptreden moet direct of indirect gebaseerd zijn op
een wet in formele zin.
Het legaliteitsbeginsel wordt dikwijls slechts in formele zin nageleefd, doordat de
regering en Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat
maar de bevoegdheid deze vast te stellen overdraagt (delegeert) aan lagere
instanties zoals de regering alleen of individuele ministers. Burgers vinden de voor
hen relevante regels dan niet in de formele wet, maar in op de formele wet
berustende lagere voorschriften.
2. Verantwoordingsplicht of controle: Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen
zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat op die uitoefening controle
bestaat.
→ De verantwoordingsplicht of controle kan voor ieder die bevoegdheden uitoefent
een andere vorm hebben: zij behoort voor niemand afwezig te zijn. De
verantwoordingsplicht aan een ander orgaan kan ook een aanvulling op het
legaliteitsbeginsel zijn: ook over de uitoefening van een bevoegdheid binnen de
,wettelijke grenzen moet verantwoording worden afgelegd. Het handelend orgaan
moet rekenschap kunnen afleggen waarom het zijn bevoegdheid al dan niet heeft
uitgeoefend en waarom juist op de wijze als het heeft gedaan en niet anders. De
vormen van verantwoordingsplicht van en controle op overheidsorganen zijn vele:
a. De politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen tegenover
vertegenwoordigende organen: De ministers moeten zich verantwoorden
tegenover het parlement, de leden van gedeputeerde staten tegenover de
gemeenteraad. Het bestuurlijke orgaan moet inlichtingen verstrekken, een
debat met de volksvertegenwoordiging mag niet ontwijken en bij verlies van
vertrouwen in beginsel moet opstappen.
b. Ambtelijke ondergeschiktheid: Ambtenaren die bepaalde bevoegdheden
hebben zijn verantwoording schuldig aan chefs. Chefs zijn op hun beurt weer
verantwoordelijk, ieder op eigen wijze, voor de instructies die zij al dan niet
aan de ondergeschikte ambtenaren hebben gegeven. Bewindspersonen, dat
zijn de ministers en staatssecretarissen, zijn geen ambtenaren en zijn
daardoor niet onderworpen aan disciplinaire maatregelen.
c. Bestuurlijk toezicht: Een bestuursorgaan kan worden gecontroleerd door
een ander orgaan. Preventief toezicht: een bestuursorgaan moet voor een
bepaalde handeling goedkeuring vragen aan een ander orgaan. Repressief
toezicht: Een ‘hoger’ bestuursorgaan kan een beslissing van een ‘lager’
orgaan achteraf corrigeren.De regering mag zich in beperkte mate bemoeien
met het beleid van gemeentes, provincies en bepaalde onafhankelijke
organisaties, zoals de Autoriteit Consument en Markt.
d. Strafrechtelijke verantwoordelijkheid: Gezagsdragers kunnen
strafrechtelijk verantwoordelijk zijn voor hun daden. Dit is uitsluitend mogelijk
wanneer een strafbepaling de gedragingen strafbaar stelt. Er is dus sprake
van een controle, uit te oefenen door de rechter op de functionaris die
bepaalde bevoegdheden heeft en die deze slechts met inachtneming van de
wettelijke beperkingen mag uitoefenen. De controle richt zich tegen de
ambtenaar persoonlijk en de sanctie treft de ambtenaar eveneens in persoon.
e. Beroep: Belanghebbenden kunnen aan de beroepsinstantie vragen om
besluiten van bestuursorganen te vernietigen en soms te vervangen. In het
algemeen kun je naar een onafhankelijke rechter stappen, maar meestal
moet je eerst bij het betrokken bestuursorgaan bezwaar maken tegen het
besluit. Wordt dat bezwaar afgewezen of niet-ontvankelijk verklaard door het
bestuursorgaan, dan staat daartegen beroep bij de rechter open.
f. Burgerlijke rechter: Wanneer er geen beroepsmogelijkheid bij de
bestuursrechter aanwezig is, dan kan bij de burgerlijke rechter een actie uit
onrechtmatige daad tegen de overheid worden ingesteld (art. 6:162 BW). Als
de rechter oordeelt dat de overheid (Het Rijk, de provincie, of gemeente etc.)
onrechtmatig heeft gehandeld, dan is het mogelijk dat de rechter een verbod
of bevel uitspreekt en/ of de overheid tot schadevergoeding verplicht. (Denk
aan het Urgenda arrest)
g. Rechterlijke toetsing van wetgeving: Een controle van de rechter op
zekere wetgevende organen. De rechter mag nagaan of een wet of
verdragen bijvoorbeeld in strijd is met een hoger recht. Behalve wetten in
formele zin (art. 120 GW).
, L1.2. Wat zijn de regering en het kabinet en hoe komen deze organen tot
stand?
Dit staat allemaal in het wetboek → alles benoemen met wetsartikelen.
Regering
De regering wordt gevormd door de koning en de ministers. (art. 42 lid 1 GW). De
regering is een samengesteld orgaan, waarbij de Koning en ministers moeten samenwerken
en gezamenlijk optreden, niet met elke t bij ieder optreden van de regering, hoeven alle
ministers mee te werken.
- Wanneer de Grondwet een bepaalde taak aan de regering opdraagt, zonder dat bij
de uitoefening daarvan een daad van de Koning persoonlijk vereist is, gebruikt zij de
term ‘regering’.
- Wanneer echter Grondwet of wet eist dat een bepaalde beslissing door de regering
genomen wordt, zegt men dat die beslissing genomen wordt ‘bij koninklijk besluit’;
een door de Koning ondertekend besluit.
Als bewijs dat de minister of staatssecretaris die het aangaat, mede het besluit genomen
heeft, moeten deze ministers of staatssecretarissen ondertekend worden.
Art. 47 GW bepaalt daarom dat alle wetten (die ook door de Koning ondertekend moeten
worden) en koninklijke besluiten door de Koning en door een of meer ministers of
staatssecretarissen ondertekend worden. De grondwettelijke verplichte handtekening van
een minister of staatssecretaris onder een wet of koninklijk besluit wordt het ‘contraseign’
genoemd.
De algemene maatregel van bestuur bevat meestal een algemene voor herhaalde
toepassing vatbare regeling die burgers of andere overheidsorganen bindt, een algemeen
verbindend voorschrift. Vaak draagt de wet aan de regering op, nadere regelingen in de
vorm van een algemene maatregel van bestuur vast te stellen (delegatie).
Bijvoorbeeld: Het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990 een algemene
maatregel van bestuur op grond van een delegatie in de wegenverkeerswet.
Instellingsbesluiten, benoemingen enz. (zie grijs blokje) worden ‘kleine’ koninklijk besluiten
genoemd. Dit komt doordat aan de totstandkoming van een algemene maatregel van
