WEEK 1: Introductie in het bestuursrecht en het systeem van de Awb
Voorgeschreven stof:
Kennisclips 1 en 2
Stof: H 1, par. 2.1, 2.2, 2.3 en 2.4.
Leerdoelen:
1. Studenten hebben een globaal beeld van wat bestuursrecht is, wat het regelt en in
welk opzicht het verschilt van andere rechtsgebieden.
2. Studenten kunnen de relevantie van het bestuursrecht in een gegeven nieuwsbericht
aanwijzen.
3. Studenten kennen de structuur van de AWB en begrijpen wat bedoeld wordt met een
gelaagd systeem.
4. Studenten begrijpen de verhouding tussen de AWB en de bijzondere
bestuursrechtelijke wetgeving en wat in dit verband de betekenis is van de
legaliteitsvereiste.
5. Studenten kunnen uitleggen wat gelede normstelling is en kunnen dit verschijnsel
illustreren aan de hand van regelgeving.
6. Studenten kunnen vaststellen of een bepaling in de Awb van dwingend, regelend,
aanvullend of facultatief recht is en weten welke gevolgen dit heeft voor afwijkende
bijzondere wetten in formele zin en bijzondere lagere wetgeving.
Hoofdstuk 1
1.2 Wat is bestuursrecht?
Tot het openbaar bestuur behoren de besturen van gemeenten, provincies en
waterschappen, de ministeries en vele andere overheidsinstanties. Wat het bestuursrecht
regelt, is samen te vatten in vijf hoofdvragen:
- Hoe is het bestuur georganiseerd?
- Welke bevoegdheden heeft het bestuur?
- Aan welke rechtsnormen heeft het bestuur zich te houden?
- Hoe kan het bestuur ervoor zorgen dat burgers zich aan de voor hen geldende
rechtsnormen houden?
- Welke juridische bescherming is er voor burgers tegen beslissingen en handelingen
van het openbaar bestuur?
Deze vijf hoofdvragen kunnen worden samengevat in vijf trefwoorden:
Organisaties, bevoegdheden, normering, handhaving en rechtsbescherming.
Het bestuursrecht omvat verschillende beleidsterreinen waarop het openbaar bestuur actief
is. Deze terreinen, de bijzondere delen van het bestuursrecht, zijn specifiek voor bepaalde
beleidsgebieden, zoals omgevingsrecht, huisvestingsrecht, vreemdelingenrecht, sociaal
zekerheidsrecht, en economisch bestuursrecht. Elk bijzonder deel heeft zijn eigen regels en
procedures die passen bij het specifieke beleidsgebied. Zo wordt een vergunning altijd
verleend voor een specifieke activiteit binnen een bepaald bijzonder deel.
Naast deze bijzondere delen is er een *algemeen deel* van het bestuursrecht dat algemene
principes en regels omvat, zoals hoe bestuursorganen hun bevoegdheden verkrijgen en
besluiten nemen, en hoe het recht gehandhaafd wordt. Dit algemene deel, waarin vooral de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) een centrale rol speelt, bevat de basisprincipes die in
,alle bijzondere delen van het bestuursrecht van toepassing zijn. Hoewel de bijzondere delen
variëren, zijn deze algemene regels overal relevant.
1.3 Het belang en de plaats van het bestuursrecht
Er is een groot maatschappelijk belang van het bestuursrecht. Miljoenen mensen zijn direct
of indirect afhankelijk van een uitkering of toeslagen. De besluiten en procedures
daaromtrent behoren tot het bestuursrecht, zoals studiefinanciering en zorgtoeslagen. Het
gaat hierbij steeds om verzoeken en/of aanspraken van burgers en bedrijven jegens de
overheid. Andersom vormen de burgers en bedrijven die belastingen betalen de grootste
inkomsten voor de overheid.
1.4 Nederlands bestuursrecht en Europees bestuursrecht
Nederlands bestuursrecht is verweven met Europees (en internationaal) bestuursrecht,
zowel met het EU-recht, als met de mensenrechtenverdragen, in het bijzonder het EVRM.
Dit is een Europees verdrag waarin mensen- en burgerrechten voor alle inwoners van de
verdragsluitende staten zijn geregeld
Hoofdstuk 2
2.1 Inleiding; een casus
Nederland is een democratische rechtsstaat. Dat wil zeggen dat de overheid fundamentele
rechten en vrijheden van burgers dient te eerbiedigen en zich moet inzetten voor de
verwerkelijking van de rechten en vrijheid, terwijl dit alles geschiedt onder controle van de
door het volk in vrije verkiezingen gekozen vertegenwoordiging. Om de doelen van de
rechtsstaat te bereiken moet aan vier fundamentele eisen worden voldaan:
1. Wetmatigheid van het bestuur.
2. Rechterlijke controle.
3. evenwicht tussen de verschillende “machten.” (de trias politica).
4. Eerbiediging van de grondrechten.
De twee uitgangspunten die de basis vormen van het bestuurlijke handelen:
- Legaliteitsvereiste: Het bestuur heeft voor vele handelingen een grondslag nodig in
een (democratisch tot stand gekomen) wet, het bestuur dient te handelen conform
die wet wanneer het deze handelingen verricht
- Specialiteitsbeginsel: Dit houdt in dat het bestuur bij de uitvoering van een
bepaalde wettelijke regeling slechts die belangen mag behartigen ter bescherming
waarvan de betrokken regeling in het leven is geroepen.
2.2 De twee uitgangspunten
Een diepere zicht op de basis vormen:
De legaliteitsvereiste houdt in dat de overheid alleen handelingen mag verrichten die
uitdrukkelijk zijn toegestaan door een democratisch vastgestelde wet. Dit principe zorgt
ervoor dat de overheid haar macht niet willekeurig kan gebruiken en biedt burgers
bescherming tegen onrechtmatige inmenging. Overheidsbevoegdheden zoals het heffen van
belastingen of onteigening moeten altijd gebaseerd zijn op een wettelijke grondslag in
formele zin.
,Voorbeeld: De overheid mag een burger belasting opleggen, maar alleen omdat de wet dit
expliciet toestaat via belastingwetten. Zonder zo'n wettelijke grondslag zou het innen van
belasting onrechtmatig zijn.
Het specialiteitsbeginsel houdt in dat de overheid haar bevoegdheden alleen mag inzetten
voor het specifieke doel waarvoor deze zijn verleend. Met andere woorden, als de wet een
bepaalde bevoegdheid toekent om een bepaald belang te dienen, dan mag de overheid die
bevoegdheid niet gebruiken voor andere belangen, ook niet als die in het algemeen belang
zouden zijn. Dit beginsel voorkomt willekeur en biedt een controleerbare basis voor
rechterlijke toetsing.
Voorbeeld: Stel dat een gemeente een vergunningenbeleid voert voor het behoud van
natuur en milieu. Een bedrijf vraagt een bouwvergunning aan voor een fabriek in een
beschermd natuurgebied. Als de gemeente de vergunning afwijst omdat de bouw het
natuurbelang zou schaden, handelt zij in lijn met het specialiteitsbeginsel. Maar de
gemeente mag die vergunning niet weigeren op basis van bijvoorbeeld verkeersveiligheid of
economische concurrentie, omdat die belangen niet het specifieke doel zijn van de
milieuwetgeving waar de bouwvergunning op gebaseerd is.
2.3 De structuur van de bestuursrechtelijke normstelling
De adressant is degene tot wie een norm zich richt. In het bestuursrecht zijn er twee
hoofdcategorieën:
1. Overheidsinstanties: Normen die verplichtingen opleggen aan bestuursorganen of
de staat, zoals EU-richtlijnen, grondwetsbepalingen en beleidsregels.
2. Burgers en bedrijven: Normen zoals verboden, vergunning- en meldingsplichten, of
betalingsverplichtingen.
De adressant is degene die de norm moet naleven.
Schema van de hiërarchie van rechtsbronnen en regelingen in het bestuursrecht:
1. Verdragen/Secundair verdragsrecht: Internationaal recht
Verdragen en secundair EU-recht:
(zoals het EVRM, IVBPR, EU-verdrag, EU-richtlijnen, EU-verordeningen).
a. Nederlandse regelgeving moet hiermee in overeenstemming zijn.
b. Rechtstreeks werkend EU-recht gaat voor; strijdige nationale regels worden buiten
toepassing gelaten.
2. Statuut: Statuut voor het Koninkrijk
Regelt de verhoudingen tussen Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
3. Grondwet
Bevat grondrechten en organisatierecht, maar weinig regels gericht op burgers.
4. Wetten in formele zin
a. Dat moet in lijn zijn met de Grondwet.
b. De rechter mag wetten niet toetsen aan de Grondwet (art. 120 GW).
c. Bijzonder belangrijk: Algemene wet bestuursrecht (Awb).
, 5. Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals amvb's): Uitvoeringsregels op
basis van wetten.
6. Ministeriële regelingen (verordeningen): Nadere regels van ministers.
7. Provinciale verordeningen: Regelgeving van decentrale overheden. Bij conflicten
beslist de regering.
8. Gemeentelijke verordeningen en waterschapsverordeningen
9. Beleidsregels: Niet bindend voor burgers, maar voor bestuursorganen zelf.
10. Voorschriften / verplichtingen verbonden aan een beschikking: Regels in
vergunningen of besluiten, bindend voor de betrokkenen, maar ondergeschikt aan
algemene regels en beleidsregels.
Toelichting op de structuur:
- Internationale verdragen en EU-recht staan bovenaan en hebben prioriteit.
- Grondwet en het Statuut zijn constitutioneel van aard, gevolgd door wetten in formele
zin.
- Lagere regelgeving zoals amvb’s en ministeriële regelingen zijn uitvoeringsregels.
- Beleidsregels en voorschriften bij beschikkingen vormen de onderste lagen, met
specifieke toepassing in individuele gevallen.
Wat is gelede normstelling?
Gelede normstelling verwijst naar het verschijnsel dat een juridische norm niet in één
rechtsbron te vinden is, maar verdeeld is over meerdere niveaus van regelgeving (verticale
geleding) of verschillende wetten en regels die naast elkaar bestaan (horizontale geleding).
Het begrip benadrukt hoe wetten, uitvoeringsregelingen en beschikkingen samen een
samenhangend normenstelsel vormen.
Verticale geleding:
Hierbij is een norm verspreid over meerdere hiërarchisch gerelateerde rechtsbronnen, zoals:
1. Wetten in formele zin (zoals de Wabo of Woningwet): stellen de hoofdnorm, zoals
een vergunningplicht.
2. AMvB’s (zoals het Besluit omgevingsrecht of Bouwbesluit 2012): werken de norm
verder uit.
3. Ministeriële regelingen: geven aanvullende, meer specifieke regels.
4. Verordeningen (zoals een gemeentelijke bouwverordening): bevatten lokaal
geldende aanvullingen.
5. Beschikkingen (zoals een omgevingsvergunning): passen de regels toe in een
individueel geval.
Horizontale geleding:
Bij horizontale geleding spelen meerdere wetten en regelingen tegelijk een rol. Voor een
bouwproject is bijvoorbeeld naast de Wabo ook het bestemmingsplan van belang,
gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening (Wro). De normen uit deze verschillende wetten
moeten in samenhang worden nageleefd.
, Verticale geleding zorgt voor een hiërarchisch gestructureerd normenstelsel, met duidelijke
rollen voor wetten, AMvB's, ministeriële regelingen en verordeningen.
Horizontale geleding laat zien dat voor een activiteit, zoals bouwen, regels uit verschillende
wetten relevant kunnen zijn.
2.4 De algemene wet bestuursrecht
De vier doelen van de AWB zijn:
- Meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het in de wet vastleggen van normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld,
Normen die rechters al toepasten zoals zorgvuldigheid en motiveringsplicht, zijn
expliciet in de wet opgenomen om de rechtszekerheid te vergroten.
- Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeven.
De vier manieren waarop de Awb richting geeft aan andere wetgeving, variërend in
dwingendheid:
Soort Kenmerk Afwijken mogelijk?
Aanvullend: De bijzondere “indien niet reeds is - Mogelijk
wet geeft het normale geval; bepaald (awb vult aan) - Geen motiveringsplicht voor bijzondere
maar voor als bijzondere wet wetgever
niets regelt, bevat Awb
vangnet
Regelend: De Awb stelt de “Indien… tenzij anders is - Mogelijk
hoofdregel, maar afwijking in bepaald” - Zware motiveringsplicht van bijzondere
lagere regelgeving is “Tenzij bij wettelijk wetgever voor afwijken (MvT)
toegestaan. voorschrift anders is
bepaald...”
Facultatief: Bijzondere wet – “van toepassing indien - Mogelijk
of besluit van een bepaald” - Normale motiveringsplicht bijzondere
bestuursorgaan – bepaalt of wetgever (MvT)
bepaalde regeling van Awb
van toepassing is
Dwingend: Afwijken in Geen uitzonderingsgrond, - Niet mogelijk (wel in wet op gelijk
bijzondere wetgeving niet de tenzij dit expliciet in een niveau).
bedoeling bijzondere wet wordt - Uitzonderlijk zware motiveringsplicht van
bepaald. bijzondere wetgever voor afwijken (MvT)
- Mogelijkheid blijkt uitdrukkelijk uit
bijzondere wet, bijv.:
“In afwijking van art. ..." "Awb..."
"Artikel" ... "Awb is niet van toepassing.”
WEEK 2: De organisatie van het openbaar bestuur; het bestuursorgaanbegrip
