Politie en veiligheid (artikelen) deel I
Lezen voor HC1: H1 en H14 Rosenthal & Muller.
Boek Kluwer - studies over de organisatie van de politie en haar werking.
Hoofdstuk 1: Politie en staat - Rosenthal enMuller.
De geschiedenis van politie en staat is een geschiedenis van hoogte- en dieptepunten tussen goed en
kwaad. Eerst was de Polizeistaat bijvoorbeeld een symbool van goed bestuur en goede administratie,
later werd het een schrikbeeld van terreur en machtsmisbruik. Wat in de ene tijd goed lijkt te werken,
blijkt later juist een slechte ontwikkeling te zijn geweest. De politie is een maatschappelijke institutie
die zich kenmerkt door de aanspraak op het alleengebruik van geweld voor en namens de
samenleving. In het bijzonder betekent dat dat de politie dit geweldsmonopolie heeft. Het
onderscheidende kenmerk van de staat komt in organisatorisch opzicht tot uitdrukking in het bestaan
van de politie. Vroeg of laat ontwikkelt zich in de geschiedenis van moderne staten zo’n aparte
organisatie.
Politie in de democratische rechtsstaat
Een rechtsstaat kenmerkt zich door de aanwezigheid van een (on)geschreven constitutie, die een
scheiding van de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke machten waarborgt en die de grondrechten
van burgers garandeert. Deze onderscheidt zich van willekeurige politieke stelsels doordat zowel de
overheid als de burger gebonden is aan hetzelfde rechtsstelsel. In de democratische rechtsstaat
Vervult de volksvertegenwoordiging een belangrijke wetgevende rol
Ontlenen volksvertegenwoordigers en sleutelpersonen in de uitvoerende macht hun gezag en
legitimiteit (in)direct aan de uitslag van de vrije en eerlijke verkiezingen.
Wordt respect van de minderheid voor de meerheid en respect van de meerderheid voor de
minderheid gecombineerd
Ook wordt de mogelijkheid beperkt dat de politieke meerderheid inbreuk kan maken op
individuele grondrechten van burgers
De rechtsstaat kent een trias politica van de uitvoerende, wetgevende en rechterlijke macht. Er wordt
ook weleens gesproken over de opkomst van een vierde macht: de groeiende omvang en betekenis
van het ambtelijk apparaat. Tot de beginselen van de democratische rechtsstaat behoort de
ondergeschiktheid van het ambtelijk apparaat aan diegenen in de uitvoerende macht.
In de democratische rechtsstaat is de ondergeschiktheid van de politie aan het recht en het
democratisch gezag een vanzelfsprekende norm. Deze norm houdt verband met de unieke
machtspositie van de politie: zij beschikt over het monopolie van legitieme geweldsuitoefening. Zij
kan interveniëren in het domein van individuele burgers en particuliere organisaties en waar nodig
kan zij inbreuk maken op grondrechten van burgers (vrijheid van beweging en fysieke integriteit). Dit
geeft de politie een grote potentiële machtspositie en daarom moet er ook interne en externe
controle zijn op het politiewerk. Er zijn ook andere organisaties die het gebruik van geweld niet
schuwen (bijv. misdaadorganisaties), maar zij keren zich dan ook tegen het recht en tegen geldende
opvattingen van de bevolking. In sommige landen hollen misdaadorganisaties als de maffia de
democratie uit, doordat zij het geweldsmonopolie van de politie betwisten tot het punt waarop zij de
staatsinstellingen zelfs overnemen.
Een onderscheidend kenmerk van de politie is dus de legitieme toepassing van fysiek geweld. Dit
geweldsgebruik is wel een ultima ratio: het uiterste en laatste middel dat zij pas dient te gebruiken
wanneer alle andere middelen zijn uitgeput. De anticipatie van burgers op mogelijk gebruik van
geweld door de politie is een van de grondslagen voor het functioneren van de politie in een
democratische rechtsstaat (de dreiging dat ze dit altijd kunnen inzetten speelt op de achtergrond
mee). Het functioneren van de rechtsstaat brengt met zich mee dat vaak beslissingen zullen worden
genomen die indruisen tegen individuele belangen of opvattingen van burgers en maatschappelijke
organisaties. Collectieve rationaliteit bindt burgers aan een systeem van belastingheffing en de
1
,productie van collectieve voorzieningen, maar als individuele burgers zullen ze proberen tegen zo
min mogelijk individuele kosten zo veel mogelijk baten uit die collectieve arrangementen te halen.
Voor veel functies van de democratische rechtsstaat geldt dat veel dwangmiddelen achter de hand
moeten worden gehouden en soms ingezet moeten worden om free ridership van de kant van
individuele burgers tegen te gaan. Bij belastingheffing anticiperen burgers op verhoogde aanslagen,
boetes en navorderingen. Vooral het strafrecht bevat veel instrumenten waarmee de staat burgers
vergaande gedragsbeperkingen kan opleggen. Voor het afdwingen van die gedragsbeperkingen kan
de staat bij elke stap binnen de strafrechtelijke keten een beroep doen op de politie. De manifeste en
latente aanwezigheid van de politie is dus belangrijk voor de rechtsstaat, maar ook de sturing van de
politie en controle op wat de politie doet is belangrijk. Voor elke ambtelijke organisatie geldt dat die
sturing en controle langs 2 wegen tot stand moet komen:
I. De politie wordt aangestuurd door instanties, organen en functionarissen die niet tot de
politie behoren. Zo wordt er ook externe controle op de uitoefening van haar taken zeker
gesteld.
II. De politieorganisatie kent een interne machts- en invloedsstructuur en wordt ook binnen de
politieorganisatie zelf gecontroleerd op het eigen functioneren.
EXTERNE STURING EN CONTROLE
De constitutie
Het meest omvattende kader voor externe sturing is de (on)geschreven constitutie. De bevolking kan
zich soms het recht op geweld toe-eigenen voor maatschappelijke ordeverstoringen zonder de politie
daarvoor in te zetten. In de Amerikaanse geschiedenis voert dit terug op vigilantisme --> vooralsnog
onbeschermde lokale gemeenschappen namen het recht in eigen handen wanneer zij door bendes
werden bedreigd. Deze traditie heeft zich in de VS voortgezet in het behoud van elementen van
people’s justice, waaronder het grondrecht op zelfbescherming (vuurwapenbezit) en de
juryrechtspraak.
De constitutie van elke moderne democratische rechtsstaat waarborgt de grondrechten van burgers.
Deze waarborgen zijn rechtstreeks te verbinden met constitutionele of wettelijke bepalingen die de
bevoegdheden van de politie om in te grijpen in de persoonlijke levenssfeer van burgers beperken. Zo
zijn geweldsbevoegdheden strak omschreven in formele en materiële wetgeving, liggen
bevoegdheden mbt veiligheidsfouilleringen in nauwkeurige bepalingen vast en is het betreden van
woningen en andere ruimten omgeven met wettelijke voorschriften en procedures. Naarmate er
zwaardere middelen worden gebruikt, zijn er meer wettelijke vereisten waaraan voldaan moet
worden.
DIt perspectief voert terug tot het algemene beginsel dat zwaardere bevoegdheden om meer
wettelijke waarborgen tegen verkeerd gebruik ervan vragen. Er bestaat altijd een gevaar dat er te
snel naar zware maatregelen wordt gegrepen. Dit wordt in het recht ingedamd door de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit, maar dat betekent nog niet dat de politie bij alle inbreuken op
de rechtsorde deze beginselen in acht neemt. In de jaren 80 en begin jaren 90 verloren sommige
politiefunctionarissen bij hun strijd tegen de zware georganiseerde criminaliteit de wettelijke
voorschriften voor gebruik van bijzondere opsporingsmethoden uit het oog. Het kwam toen
regelmatig voor dat methoden werden uitgevonden en gebruikt werden die contra et praeter legem
waren.
Voorbeeld: De zogeheten IRT-affaire en de daarmee verbonden ‘Delta-methode’, voor het
gebruik van burgerinfiltranten, in combinatie met het doorlaten van grote hoeveelheden soft- en
harddrugs. De externe controle op de politie nam in deze gevallen bizarre vormen aan. De politie
werd zeker van buitenaf gecontroleerd, maar dan wel door de wetten van criminele organisaties
in plaats van door de wetten van de democratische rechtsstaat.
In sommige landen (zoals VK) zijn politiebevoegdheden (ook die van politiefunctionarissen)
rechtstreeks te herleiden uit de wet. In de common law-traditie is de politie eerst en vooral
verantwoording schuldig aan de wet. De politie kent daar in theorie een hoge mate van autonomie,
de enige echte baas is de wet. De externe controle op de naleving van de wet is in handen van de
rechter. Wanneer de politie volgens de bevolking onvoldoende presteert, zullen de publieke opinie en
2
,de vertegenwoordigende organen corrigerend optreden. In Nederland zijn er voor het politie-
optreden restricties opgesteld:
De politie vervult haar taken in overeenstemming met geldende rechtsregels
De politie voert die taken ook in ondergeschiktheid aan bevoegd gezag uitoefent
Ook zijn de taken expliciet omschreven: de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde
(handhaving van de openbare orde en de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde) en
hulpverlening.
Deze 3 restricties maken duidelijk dat de politie door de democratische rechtsstaat aan banden wordt
gelegd.
Grondbeginselen externe sturing en controle
Externe sturing en controle op de politie zijn in de democratische rechtsstaat gebaseerd op een aantal
grondbeginselen:
De politie moet aansluiten bij de basiskenmerken van het staatsbestel. Ons staatsbestel is
een gedecentraliseerde eenheidsstaat met drie bestuurslagen: Rijk, provincies en
gemeenten. De politieorganisatie mag - ondanks haar bijzondere geweldsmonopolie - niet
afwijken van de gekozen opzet van het staatsbestel. De externe sturing en controle moeten
zich voltrekken op de gangbare niveaus. Met de instelling van de nationale politie in 2013 is
na vele jaren regionale politie weer aansluiting gevonden bij de bestaande bestuurlijke
organisatie in Nederland.
Machtsspreiding door middel van checks and balances. Checks and balances tussen de
staatsmachten vormen een basiskenmerk van de democratische rechtsstaat. De
democratische rechtsstaat deelt macht toe, maar beperkt die macht ook. De uitvoerende,
wetgevende en rechtsprekende machten houden elkaar in balans. De externe controle
geeft door de politie als instrument van de staatsmachten te kiezen veel macht in handen
van de controlerende instanties. Externe controle gaat namelijk samen met uitoefening van
gezag en bevelvoering over de politie. Daarom is het belangrijk dat controle op de politie en
de uitoefening van gezag en bevelvoering over de politie niet in 1 hand worden gelegd. In
Nederland komt deze spreiding van bevoegdheden en verantwoordelijkheden tot uiting in
dualisme.
Het politiebestel heeft een dualistische verhouding tussen het gezag over de politie en het te voeren
beheer.
Gezag is het stellen van prioriteiten mbt de uitvoering van de kerntaken van de politie en het
beslissen over de inzet en het optreden van de politie in specifieke omstandigheden. Het
nationale politiekorps heeft onder gezag te maken met de burgemeester en OM.
De burgemeester gaat over het bevoegd gezag als het om handhaving van de
openbare orde en de politiële hulpverlening gaat. Als de politie de openbare orde
moet herstellen bij rellen, staan zij onder het gezag van de burgemeester en moeten
zij zich verantwoorden tegenover de gemeenteraad.
Het OM heeft gezag bij de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Als de
politie opdracht krijgt om een criminele organisatie op te rollen, dan geldt het gezag
van de OvJ.
Het gezagsdualisme weerspiegelt en garandeert een evenwichtige oriëntatie op de
kerntaken van de politie. Het voorkomt dat de politie zich alleen maar met de kleine
en grote openbare orde bezighoudt of dat zij zich tot zuiver justitiële politie
ontwikkelt.
Bij beheer gaat het om de manier waarop de politie hieraan uitvoering geeft. Beheer omvat de
administratieve en interne organisatie van de politie, personeelsbeleid, de materiële en andere
voorzieningen, informatisering, de verbindingen en de financieel-economische bedrijfsvoering.
Het nationale politiekorps is in beheerskwesties ondergeschikt aan de minister van Veiligheid en
Justitie.
De externe sturing, bevelvoering en controle op de politie loopt dus langs 2 lijnen en de
bevoegdheden en verantwoordelijkheden van gezag en beheer zijn dus gespreid. Wel zijn gezag en
3
, beheer met elkaar verbonden, omdat gezag zonder enige invloed op beheer moeizaam is en beheer
beïnvloedt de manier waarop gezag kan worden uitgeoefend. Zodra de politie onder het gezag staat
van de burgemeester, legt de burgemeester verantwoording af aan de gemeenteraad. Zodra de
politie onder het gezag werkt van het OM, leggen zij verantwoording af aan de minister van V&J en
deze legt weer in het openbaar verantwoording af. De relatie tussen het justitieel gezag en de politie
reikt dan ook tot het niveau van de centrale staat.
Deze checks and balances van dit bestel lopen in één opzicht parallel met die van het Nederlandse
staatsbestel. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. In die opzet ligt een evenwicht
tussen centraal en decentraal bestuur besloten. Het gezag en beheer over de politie kenmerken zich
door dat evenwicht tussen centrale en decentrale aansturing. In het huidige politiebestel is het gezag
verdeeld tussen decentrale en centrale organen en is het beheer in handen gelegd van het centrale
niveau.
De bepalende rol van democratische verantwoording voor wat de politie doet en nalaat.
Voor zover de externe sturing en controle in handen zijn van het bevoegd gezag en de
minster van V&J geldt dat die verantwoording verschuldigd zijn aan de
volksvertegenwoordiging. Die democratische verantwoording heeft een legitimerende
functie. Het geweldsmonopolie voert namelijk terug op de bereidheid van de bevolking om
politiefunctionarissen aan te stellen die tegen haar gebruikt kunnen worden. De vraag die
daarbij centraal staat is dan ook niet waarom de politie het geweldsmonopolie tegen de
belangen van de bevolking en democratie in zou misbruiken, maar waarom zij haar
geweldsmonopolie op legitieme manier gebruikt. Daarom is het belangrijk op de
verantwoordingen te letten. Als de democratische verantwoording gebrekkig is,
ondergraaft dat uiteindelijk de legitimiteit en het vertrouwen in de politie.
Problemen externe sturing en controle
Voor 2013 sloot de politie niet aan bij de basiskenmerken van het staatsbestel. Zo kent ons
land geen regionale bestuurslaag, maar was de politie wel georganiseerd in regionale korpsen en
ligt het zwaartepunt van het beheer van die korpsen op het regionale niveau. Met de instelling
van de nationale politie is dit probleem deels voorbij aangezien het beheer over de politie op
nationaal niveau is vormgegeven. Wel blijft de bijzondere positie die de 10 regioburgemeesters
in het nieuwe bestel innemen. Deze vormen het eerste aanspreekpunt van de minister van
Veiligheid en Justitie als het gaat om het beheer van de politie --> sluit nog niet aan bij het
staatsbestel.
Een ander probleem in dit verband is de toegenomen Europese en internationale
samenwerking bij criminaliteitsbestrijding. Naarmate de politietaken meer en intensiever
Europees en globaal worden uitgevoerd, gaat het grondbeginsel dat het politie zich moet
voegen in de basiskenmerken van het staatsbestel steeds meer wringen.
Het voldoen aan het beginsel van checks and balances en het tegengaan van
machtsconcentraties brengen eigen problemen met zich mee. De spreiding van macht en
invloed bij de externe sturing en controle kan tot onduidelijkheid en verwarring leiden en kan
daardoor afbreuk doen aan de krachtdadigheid en effectiviteit van die sturing en controle.
Compromissen tussen centrale en decentrale sturing en controle, het zoeken van evenwicht
tussen bestuurlijke en justitiële gezagsuitoefening stellen het bevoegd gezag en het beherend
orgaan als de politie voor problemen. De politie kan onder dit soort omstandigheden
tegenstrijdige of moeilijk te verenigen instructies vanuit het bevoegd gezag krijgen. Moet de
politie bij een ordeverstoring prioriteit geven aan herstel van de openbare orde of moeten ze bij
dreiging van escalatie massale arrestaties uitvoeren? --> Er wordt in het kader van dit gesproken
van “de bevoegde gezagen”: twee bazen die het voor de politie mogelijk maken haar eigen baas
te kiezen. Daarbij komt dat gezags- en beheersbevoegdheden vaak door elkaar lopen. De
onduidelijkheid over de verhouding tussen gezag en beheer vergroot in de werkelijkheid de
beslissingsruimte voor de politie en bemoeilijkt de externe sturing en controle.
Een derde probleem is de democratische legitimatie van de politie. De burgemeester ende OvJ
ontlenen hun bovengeschikte positie tov politie aan de wet, niet rechtstreeks aan verkiezingen
zoals in andere landen. Hierdoor is de democratische legitimiteit van dit gezag minder stevig. In
de relatie tussen de staat en de politie domineert in ons land het wettelijke kader en niet de
4
