Overheidsrecht || Staatsrecht en gemeenterecht
Periode 1
Beginselen van het Nederlandse staatsrecht
H1 Inleiding
§ 1.1 Benadering van het begrip staat
Het begrip staat vertoont een aantal kenmerken. Samengevat is de staat een organisatie die met
voorrang boven andere organisaties effectief gezag uitoefen over en gemeenschap van mensen
op een bepaald grondgebied. Erkenning door andere staten is geen formeel vereiste, maar een
belangrijke aanwijzing dat de staat effectief gezag uitoefent > toelating tot de VN versterkt de
rechtspositie van het land in het internationale verkeer.
De gemeenschap die een staat vormt, heeft vaak een gemeenschappelijke cultuur. Zij is tevens
een rechtsgemeenschap. Dat betekent dat zij haar belangrijkste waarden in door dwang te
handhaven leefregels heeft neergelegd.
Binnen een staat zijn een of meer organen bevoegd tot het uitoefenen van dwang. Men zegt dat
die organen met gezag zijn bekleed. Dit gezag kan bij een persoon berusten of bij bepaalde
groepen.
De regels die betrekking hebben op de organisatie van de met gezag beklede organen en de
grenzen van hun gezag, vormen de rechtsregels die wij staatsrecht noemen.
Middeleeuwen
In de Middeleeuwen was het gezag in de West-Europese landen een persoonlijk recht van de
vorst. Deze vorst kon naar willekeur zijn gezag splitsen door een deel van zijn grondgebied te
verkopen of door zich er op andere wijze van te ontdoen. Het gezag was overdraagbaar.
Niet het statelijke publiekrecht, maar het huisrecht van de vorst bepaalde de regels rondom de
erfopvolging.
De vorst wordt orgaan en symbool van de staat. In de middeleeuwse maatschappij waren het
gezag en de dwang van de overheid natuurlijke tegenhangers van de sociale zekerheid. Gezag is
het tegendeel van vrijheid, het beperkt de vrijheid van het individu.
De theorie van Rousseau van het contrat social verenigt het gezag en de vrijheid, omdat het
gezag uit de vrijheid is afgeleid. Zij maakt het mogelijk de beperkingen, door gezag aan de
individuele vrijheid gesteld, te aanvaarden, omdat het beperkingen zijn die bij het contrat social de
vrije individuen zichzelf hebben opgelegd. Ieder staatsrecht is een compromis tussen individuele
vrijheid en dwang van de gemeenschap. Elke burger is gelijkaardig en heeft recht op gelijke
invloed op het staatsbestuur, onbeperkte monarchie en oligarchie zijn met het gelijkheidsbeginsel
onverenigbaar.
§1.2 Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
Het bestuur, het gezag, de uitoefening van de dwang berusten op een of andere wijze door de
burgers gekozen vertegenwoordigers. Dat is nodig omdat bij een grote gemeenschap het moeilijk
denkbaar is dat iedereen bij besluitvorming en beraadslaging wordt betrokken. Het zou niet tot
redelijke besluiten kunnen komen, maar ook omdat bij een grote hoeveelheid mensen niemand
zich werkelijk verantwoordelijk voelt.
Om het risico van dictatuur te ontgaan, is er een middel gevonden dat goed heeft gewerkt: dat is
de verdeling van het gezag over verschillende organen en dus over verschillende mensen of
groepen van mensen. Doordat ieder orgaan slechts een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft
het de andere organen nodig. Dit noemen we de checks and balances. Om een dergelijk
evenwicht te bereiken moet er dus een verdeelsleutel tussen de verschillende organen gevonden
worden. Elk orgaan moet een zekere macht en zekere verantwoordingsplicht krijgen.
De gedachten van de scheiding van deze machten in de staat werd in 1748 door Montesquieu
geïntroduceerd. Het parlement maakt de wetten en is de wetgevende macht. De koning voert de
wetten uit en is de uitvoerende macht. De rechters constateren of de uitvoerende macht de wet
1
,wel in acht genomen heeft (rechterlijke macht). Toch blijkt uit de Awb dat de rechterlijke macht
ook op de stoel van de uitvoerenden macht gaat zitten; art. 8:72 lid 3 sub b, als de
bestuursrechter een besluit vernietigd dan kan hij zelf een nieuw besluit nemen. Dit is niet persen
het werk van een rechter maar van een bestuursorgaan
De essentie van de gedachte van de machtenscheiding, trias politica, van Montesquieu is in het
Nederlandse staatsrecht behouden. Die essentie is, dat de staatsmacht gespreid wordt over
verschillende organen, die ieder een deel van de macht uitoefenen en elkaar wederzijds
controleren en in evenwicht houden.
De regeringstaak heeft niet alleen als taak de uitvoerende macht. Naast het uitvoeren van de
wetten, hebben zij ook een regeringstaak. Dit wordt in de Grondwet bestuur genoemd.
De drie belangrijkste organen opereren niet meer onafhankelijk van elkaar. De vaststelling van de
wetten is de taak van de regering en het parlement samen. Het bestuur is de taak van de regering,
maar de regering staat bij de uitoefening onder controle van het parlement.
De centrale overheid bestaat uit een samenstel van organen, die ieder slechts een deel van de
overheidstaak uitoefenen. Zo houden die organen elkaar in evenwicht en controleren ze elkaar.
Men geeft niet een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid, maar verleent ook een deel van
die bevoegdheid aan de regionale overheden. Het verlenen van bevoegdheden aan gemeentelijke
en provinciale organen, het stelsel van de gedecentraliseerde eenheidsstaat.
§1.3 De democratische rechtsstaat
Het begrip rechtsstaat ziet op de bescherming van de burger tegen het staatsbestuur. Het verwijst
naar een staat waarvan de organisatie erop is gericht dat de burgers beschermd zijn tegen
machtsmisbruik door de staat zelf. Het statelijk gezag dient te zijn verbonden aan het recht, zodat
de overheid alleen dat mag doen waartoe zij bevoegd is verklaard door de wet.
Democratische rechtsstaat: een staat met een bestuur dat zowel democratisch als rechtsstatelijk
is ingericht.
Binnen het begrip democratie vallen verschillende aspecten te onderscheiden:
1. Een democratische staat is niet denkbaar zonder vrije en geheime verkiezingen. Burgers
hebben het recht om de leden van de volksvertegenwoordiging te kiezen (actief kiesrecht) of
gekozen te worden (passief kiesrecht)
2. Er moet sprake zijn van een openheid voor machtswisseling. Het moet duidelijk zijn hoe lang
de verkozenen hun functie uitoefenen en het moet duidelijk zijn dat niet altijd dezelfde
personen aan de macht kunnen blijven.
3. Het parlement dient een centrale rol te spelen in het staatsbestel.
Binnen het begrip rechtsstaat vallen verschillende aspecten te onderscheiden, 4 waarborgen
tegen het machtsmisbruik:
1. De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer toekomst.
Minderheden worden zo beschermd tegen tirannieke meerderheid.
2. Legaliteitsbeginsel, het bevordert de rechtszekerheid en voorkomt dat burgers in gelijke
gevallen ongelijk worden behandeld.
3. De regels waarin de bevoegdheden van een staatsorgaan zijn omschreven, moeten zijn
vastgesteld door een ander orgaan.
4. Geschillen tussen de burger en de staat moet worden beslist door een onafhankelijke en
onpartijdige rechter.
§1.4 Grondregels van een democratisch-rechtsstatelijke staatsorganisatie
2 Grondregels:
Eerste Grondregel
Geen bevoegdheid zonder grondslag in de wet of Grondwet. De wetgevende macht, de regering
en de Staten-Generaal gezamenlijk, bepaalt de grenzen waarbinnen bevoegdheden mogen
2
,worden uitgeoefend. De bevoegdheden van een orgaan berust op een wettelijke grondslag. Dit
wordt ook wel aangeduid als het legaliteitsbeginsel.
Dit alles geldt voor maatregelen van rechter of executieve die dwang meebrengen voor de burger.
Daarnaast kan ook dwang door organen van het Rijk tegen andere openbare lichamen alleen op
grondslag van grondwettelijke of wettelijke regels rechtsgeldig plaatsvinden.
Al met al is in feite iedere met dwang gepaard gaande overheidshandeling, zowel het bestuur als
de rechterlijke macht gebonden aan de wettelijke grondslag. Executieve en rechter mogen slechts
handelen, voor zover dit in wettelijke regels is te voorzien. De wetgevende macht, waarin de
volksvertegenwoordiging beslissende zeggenschap heeft, bepaalt dus de grenzen van de
bevoegdheid van het bestuur en van de rechterlijke macht. Zou deze regel niet gelden, dan
hadden executieve en rechter een goeddeels ongecontroleerde bevoegdheid. En dat zou met het
stelsel van checks and balances in strijd zijn.
Het legaliteitsbeginsel wordt slechts in formele zin worden nageleefd, doordat de regering en de
Staten-Generaal gemaakte wet nauwelijks inhoudelijke regels bevat maar de bevoegdheid deze
vast te stellen overdraagt aan lagere instanties.
Tweede Grondregel
Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn of zonder dat
op die uitoefening controle bestaat > verantwoordingsplicht. Het handelend orgaan moet
rekenschap kunnen afleggen waarom het zijn bevoegdheid al of niet heeft uitgeoefend en waarom
juist de wijze als het heeft gedaan en niet anders.
Verschillende vormen verantwoordingsplicht:
- De politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke organen tegenover vertegenwoordigende
organen. De ministers moeten zich verantwoorden tegenover het parlement. Het bestuurlijke
orgaan moet inlichtingen verstrekken, een debat met volksvertegenwoordiging niet mag
ontwijken en bij verlies van vertrouwen in beginsel moet opstappen.
- Ambtenaren die bepaalde bevoegdheden hebben, verantwoording schuldig aan hun chefs.
Bewindspersonen zijn geen ambtenaren en daardoor niet onderworpen aan disciplinaire
maatregelen.
- Ook zonder dat er sprake is van een ambtelijke ondergeschiktheid kan het voorkomen dat een
bestuursorgaan wordt gecontroleerd door een ander orgaan. Zo heeft de regering in beperkte
mate de bevoegdheid zich te bemoeien met het beleid van gemeentelijke of provinciale
organen.
Preventief toezicht: bestuursorgaan moet voor een bepaalde handeling goedkeuring vragen aan
een ander orgaan.
Repressief toezicht: een ‘hoger’ bestuursorgaan een beslissing van een ‘lager’ bestuursorgaan
kan corrigeren.
- Gezagdragers kunnen strafrechtelijk verantwoordelijk zijn voor hun daden. Dit is uitsluitend
mogelijk wanneer een strafbepaling de gedragingen strafbaar stelt.
- De meeste besluiten van bestuursorganen zijn vatbaar voor beroep. Belanghebbenden kunnen
aan de beroepsinstantie vragen deze besluiten te vernietigen en soms te vervangen.
- Wanneer er geen beroepsmogelijkheid aanwezig is, kan bij de burgerlijke rechter een actie uit
onrechtmatige daad tegen de overheid worden ingesteld. Als de rechter oordeelt dat de
overheid onrechtmatig heeft gehandeld, is het mogelijk dat de rechter een verbod of bevel
uitspreekt en/of de overheid tot schadevergoeding verplicht.
- Er is ook een controle van de rechter op zekere wetgevende organen. De rechter mag niet
beoordelen of een formele wet in strijd is met de Grondwet (art. 120 GW).
3
, Onder het legaliteitsbeginsel wordt verstaan dat ieder overheidsoptreden dient te berusten op een
daaraan voorafgegane algemene regel. Dat die regel gemaakt mag worden, moet staan in
de Grondwet of in een wet in formele zin.
• Wet in formele zin: een wet gemaakt door de regering + Staten Generaal gezamenlijk, art. 81
GW
• Wet in materiële zin: algemene regel, algemeen verbindend voorschrift. De burgers zijn eraan
verbonden.
Als de GW het woordje ‘wet’ gebruikt, wordt daar altijd een wet in formele zin bedoeld.
Hierarchie
1. Verdragen
2. Statuut
3. Grondwet
4. Wetten in formele zin
5. Koninklijke besluiten (amvb’s)
6. Ministeriële regelingen (verordeningen)
7. Provinciale verordeningen
8. Gemeentelijke verordeningen
De drie functies van het staatsrecht
Deze functies bevorderen een beter begrip van het Nederlandse staatsrecht. Hierbij geldt de
onderkenning dat in het Nederlandse staatsecht ambten van groot belang zijn. Te denken valt dan
aan de Tweede Kamer, de rechter, de minister, de burgemeester etc. De functies worden aan deze
ambten opgehangen.
1. De eerste functie is de constituerende functie. Deze functie betreft de wijze waarop ambten
op hun plek komen, in het leven worden geroepen, worden ingesteld. Zo wordt de Tweede
Kamer gekozen door de kiesgerechtigde burgers, de minister benoemd bij Koninklijk Besluit
(door de regering), evenals de burgemeester en de rechter. Voor alle in het staatsrecht
relevante ambten kan in de bronnen van het staatsrecht worden gevonden op welke wijze zij
in het leven worden geroepen.
2. De tweede functie is de attribuerende functie. Aan in het leven geroepen ambten worden
doorgaans door de regelgever bevoegdheden toegekend/geattribueerd. Zo is de
burgemeester onder meer belast met de handhaving van de openbare orde in zijn gemeente,
beschikt de Tweede Kamer over het recht van amendement etc. Deze bevoegdheden kunnen
in de regel niet onbeperkt worden uitgeoefend.
3. De derde functie is de regulerende functie. Het komt veel voor dat de regelgever grenzen
stelt aan de uitoefening van deze bevoegdheden. Zo mag een (straf)rechter niet de doodstraf
opleggen, noch de wet in formele zin aan de Grondwet toetsen, en mag de burgemeester in
zijn ijver de openbare orde te handhaven niet de burgers in zijn gemeente verbieden tegen
hem te demonstreren. De grenzen aan de bevoegdheden zijn ook weer te vinden in de
bronnen van het staatsrecht, en worden soms ingegeven door een beginsel van de
democratische rechtsstaat (voorbeeld: art. 120 GW, het constitutionele toetsingsverbod voor
de rechter, hangt samen met de machtenscheiding).
De (grond)wettelijke delegatieterminologie
Als de Grondwet een bevoegdheid tot regelgeving aan de wetgever in formele zin toekent, is het
de vraag of de wetgever in formele zin deze bevoegdheid zelf moet uitoefenen of dat hij deze
bevoegdheid mag “doorschuiven” naar een andere regelgever (zoals de regering). De Grondwet
bepaalt zelf of de wetgever in formele zin een regelgevende bevoegdheid mag
“doorschuiven” (delegeren). De formulering van het betreffende wetsartikel bepaalt of delegatie is
toegestaan:
IN DE GRONDWET STAAT: WAT GEBEURT ER + WAT IS TOEGESTAAN:
4
