Samenvatting Doorwerking van Europees recht in
nationale rechtsstelsels
Leereenheid 1 Federale rechtsorde - Unie & lidstaten
F.H. van der Burg en W.J.M. Voermans, Unierecht in de Nederlandse rechtsorde
Hoofdstuk 1 Unierecht en de NLse rechtsorde
1.1 Ontwikkeling van het Unierecht
Al meer dan vijftig jaar maakt NL deel uit van de EU. Toen 25 maart 1957 de Europese Economische
Gemeenschap (EEG) werd opgericht (Verdrag van Rome) behoorde ons land tot het selecte
gezelschap van zes oorspronkelijke ondertekenaars. De kring van lidstaten werd uitgebreid en de
Unie kent tegenwoordig een veel algemenere, politiekere doelstelling: vrede bewaren, EU-waarden
en welzijn van de volkeren bevorderen. De samenwerking is door de jaren heen ook sterk verbreed
en verdiept. Dat heeft op allerlei terreinen betekenis gehad; economisch, politiek, sociaal, cultureel,
maar vooral ook juridisch.
Het ten gevolge van de nauwere samenwerking binnen de EU uitdijende Unierecht werkt
rechtstreeks door in de NLse rechtsorde uit kracht van de Unierechtelijke rechtsorde, niet uit kracht
van de NLse. Het Unierecht schept rechten en plichten voor NLse burgers, het bindt NLse
overheidsorganen en het Unierecht kan in zaken die dienen voor NLse rechters worden ingeroepen.
De NLse rechter past het Unierecht ook ambtshalve toe. In de afgelopen vijftig jaar is dat Unierecht
steeds bepalender geworden voor de rechtsvorming, uitvoering en rechtspleging in NL. Het belang
ervan voor het NLse recht en de NLse rechtsorde neemt dan ook nog steeds toe.
1957-1965 Geboorte, groei en fusie van de Europese Gemeenschappen
1969-1992 Van de gemeenschappelijke markt naar de interne markt
1992-2000 Meer politieke samenwerking: de Europese Unie
2001-2005 Geen grondwettelijk verdrag
2005-2009 Het Verdrag van Lissabon
2009-2012 Werken aan een stormvloedkering: Economische monetaire Unie
1.2 Betekenis van het Unierecht
Aan het recht komt in de geschiedenis en het functioneren van de EU een centrale plek toe. De Unie
is niet alleen gevestigd op en gebonden aan het recht, maar ook het merendeel van het beleid dat de
Unie voert, wordt gevat in recht. Met dat grote accent op het recht bij beleidsvorming onderscheidt
de Unie zich van veel volkenrechtelijke organisaties en staten.
De betekenis van het Unierecht voor de NLse rechtsorde is, in hoofdlijnen, tweedelig. Ten eerste
is het Unierecht hiërarchisch van hogere orde dan het NLse recht en heeft het daarom voorrang
boven het nationale recht. Ten tweede geeft NL, als lidstaat, mede vorm aan het Unierecht. We zijn
als het ware coproducent. Het recht van de Unie krijgt gestalte in interactie met de lidstaten, via
vormen van gedeelde verantwoordelijkheid voor wetgeven, besturen en rechtspraak.
Het recht van de EU mag dan wel voorrang hebben boven het NLse recht, maar daarmee is de NLse
rechtsorde als zodanig niet ondergeschikt aan de Europese. Art. 4 lid 1 EU-Verdrag (VEU) maakt
1
,duidelijk dat de Unie alleen die bevoegdheden uitoefent die uitdrukkelijk zijn toegedeeld in de
verdragen en dat overige bevoegdheden toebehoren aan de lidstaten.
1.3 EU-rechtsorde als constitutionele rechtsorde
Is de EU een constitutionele rechtsorde of een rechtsorde met constitutionele trekken? Het
antwoord op deze vraag wordt iet eenvoudig gemaakt doordat niet iedereen hetzelfde verstaat
onder het begrip ‘constitutie’.
Er is geen algemeen aanvaarde definitie voor de term ‘constitutie’, maar het begrip wordt in het
algemeen in drie betekenissen gebruikt:
- De eerste betekenis van een constitutie is die van een wet of meerdere wetten met een
bijzondere status. Het gaat hierbij om constitutie in formele zin, waarbij we het begrip
duiden a.d.h.v. externe kenmerken (procedure, uiterlijke of uitwendige kenmerken).
- Constitutie wordt in een tweede betekenis ook wel inhoudelijk opgevat als een systeem van
regels gericht op de begrenzing van overheidsmacht. Volgens deze functionele of materiële
opvatting is een grondwet of constitutie dan vooral een besluit gericht op toedeling en
begrenzing van overheidsbevoegdheden, de regeling en begrenzing van openbare
machtsuitoefening.
- In de derde benadering, ook wel aangeduid als politieke constitutiebegrip, is een grondwet of
constitutie exclusief verbonden aan de nationale staat. In deze, nauw met de idee van
volkssoevereiniteit verbonden, betekenis is constitutie vooral een politieke handeling: de
Grondwet is de uiting van de wil van een soeverein volk of natie om zichzelf als een
zelfstandige politieke eenheid te manifesteren (zelfbeschikking) en zichzelf daartoe als staat
te organiseren (constitutionele autonomie).
Het HvJ sprak zich al een aantal keren, fragmentarisch, uit over of de EU een constitutie kent en kan
gelden als werkelijke constitutionele rechtsorde. De Europese rechtsorde kent weliswaar een
evolutionair ontwikkelde rechtsorde die van constitutionele aard is, maar zonder een formele
grondwet (in klassieke zin) en ook zonder de onverkorte erkenning van Europese constitutionele
soevereiniteit. Een constitutionele rechtsorde met een ambivalent karakter, zoals de RvS het in
zijn advies over de goedkeuring van het grondwettelijk Verdrag noemde.
In art. 2 VEU worden een aantal waarden genoemd waarop de Unie gevestigd is, waaronder ook die
van de democratische rechtsstaat. De universele waarden van onschendbare en onvervreemdbare
rechten van de mens, democratie en rechtsstaat vormen ook de inspiratiebron van de EU.
1.4 De NLse Grondwet, de vroegere EEG, EG en de huidige EU
Er is vanuit EU-perspectief, buiten de voorrangsregels uit het Costa/ENEL-arrest nauwelijks een
algemene maatstaf of norm te vinden waarlangs de verhouding tussen de EU-rechtsorde en de NLse
rechtsorde gelegd kan worden.
Volgens art. 92 Gw kunnen bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden
tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen.
Art. 92 Gw spreekt van het opdragen van bevoegdheden aan volkenrechtelijke organisaties, maar in
feite zijn het de instelling van de EG en de EU waaraan bevoegdheden worden toegedeeld.
De toekenning van bevoegdheden aan (instellingen van) volkenrechtelijke organisaties staat onder
het voorbehoud van art. 91 lid 3 Gw, dat inhoudt dat een verdrag dat bepalingen bevat welke
2
,afwijken van de Grondwet, dan wel tot zodanige afwijkingen noodzaken, door de beide Kamers
alleen kan worden goedgekeurd met ten minste twee derde van het aantal uitgebrachte stemmen.
1.5 De eenkennigheid van de NLse Grondwet
Wie als buitenstaander de NLse Grondwet leest, zou de indruk kunnen krijgen dat NL een soevereine
staat is, waar de wetgever de hoogste staatsmacht is en waar de overheid overeenkomstig de
bepalingen betreffende sociale grondrechten zorgt voor het welzijn van de ingezetenen. In
werkelijkheid wordt de NLse wetgeving in sterke mate beheerst door Europese bepalingen en heeft
de lidstaat NL op het gebied van bijv. sociale grondrechten nog maar een beperkte zelfstandigheid.
1.6 De eigen aard van het Unierecht
Uit de NLse Grondwet is maar moeilijk af te leiden welke bevoegdheden tot rechtsvorming nu onder
welke voorwaarden door NLse dan wel Europese organen wordt uitgeoefend. Als je de NLse
Grondwet leest, lijken er door het EU-recht geen grenzen te worden gesteld aan
bevoegdheidsuitoefening van de NLse wetgever, het bestuur of de NLse rechter. Art. 93 en 94 Gw
bepalen slechts dat eenieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van
volkenrechtelijke organisaties doorwerken in de NLse rechtsorde nadat ze zijn bekendgemaakt en dat
die ook voorrang hebben boven binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften. Maar het
Unierecht werkt nu juist niet uit kracht van die twee bepalingen door de in NLse rechtsorde, maar uit
kracht van de EU-rechtsorde zelf.
Al in het Van Gend en Loos-arrest uit 1963 zegt het HvJ dat het EEG-Verdrag meer is dan een ovk
welke slechte wederzijdse verplichtingen tussen verdragsluitende mogendheden in het leven roept.
In het Costa/ENEL-arrest overweegt het Hof dat nationale wettelijke voorschriften niet in strijd
mogen komen met het communautaire recht (nu: Unierecht).
Het Hof neemt derhalve aan dat het gemeenschapsrecht (nu: Unierecht) voorrang heeft boven het
nationale recht en die voorrang geldt niet alleen voor het EG-Verdrag zelf, maar ook voor het
secundaire of afgeleide gemeenschapsrecht, te weten de EU-verordeningen en EU-richtlijnen. Dat
komt duidelijk naar voren in het Simmenthal-arrest waar het Hof zegt dat de verdragsbepaling en de
‘rechtstreeks toepasselijke handelingen van de instellingen’ door het enkele feit van hun
inwerkingtreding “elke strijdige bepaling van de bestaande nationale wetgeving van rechtswege
buiten toepassing doen treden” en tevens “dat zij in de weg staan aan de geldige totstandkoming van
nieuwe nationale wetgevende handelingen, voor zover die onverenigbaar met de
gemeenschapsregels zouden zijn”.
1.7 Constitutionele botsingen, juridische breuken, politiek slipgevaar
De groei van het volume en het bereik van het Unierecht, en de intensivering van de samenwerking
tussen lidstaten heeft belangrijke gevolgen voor politiek, bestuur en rechtsvorming binnen de
lidstaten. De belangrijkste drie daarvan zijn wel de toenemende mate van europeanisering,
politisering en constitutionalisering van de samenwerking, het beleid en de rechtsvorming binnen de
EU.
Onder europeanisering wordt verstaan de toenemende invloed van Europese integratie op de
waarden, beginselen, gezichtspunten, voorkeuren, etc. van vertegenwoordigers van lidstaten en hun
burgers.
3
, Politisering zien we terug in de toename van politiek bewustzijn, onenigheid en activisme aangaande
de Europese integratie binnen en tussen de lidstaten.
De constitutionalisering van de EU is een manier waarop het EU-recht in de NLse rechtsorde
doorwerkt van grote betekenis.
F.H. van der Burg en W.J.M. Voermans, Unierecht in de Nederlandse rechtsorde
Hoofdstuk 3 De verdeling van taken en bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten
3.1 Het beginsel van de bevoegdheidstoedeling
Onderwerp van het constitutionele recht is de vraag welke organen onder welke voorwaarden
bevoegd zijn tot het stellen van in een rechtsorde geldende rechtsnormen. Bij de beantwoording van
de vraag wie onder welke omstandigheden bevoegdheden uitoefent, EU-instellingen of NLse ambten
en organen, gelden twee belangrijke Unierechtelijke constitutionele uitgangspunten. Die van het
beginsel van de bevoegdheidstoedeling en het subsidiariteitsbeginsel.
Het beginsel van de bevoegdheidstoedeling (ook wel attributiebeginsel genoemd) houdt tweeërlei in:
- Ten eerste dat de EU-instellingen slechts die bevoegdheden kunnen uitoefenen die
uitdrukkelijk in de verdragen aan hen zijn toegekend.
- Ten tweede dat ze die bevoegdheden alleen binnen de grenzen van de
bevoegdheidstoekenning uit de verdragen kunnen uitoefenen: geen ‘implied powers’ dus.
In het VWEU wordt in vrijwel alle gevallen voorgeschreven dat bij de uitoefening van een
regelgevende bevoegdheid de gewone wetgevingsprocedure van art. 294 VWEU moet worden
gevolgd, waarbij het Europees Parlement en de Raad gezamenlijk optreden.
3.2 Exclusieve en gedeelde bevoegdheden
Het VWEU geeft in art. 3, 4 en 6 een duidelijke indeling van de exclusieve en gedeelde bevoegdheden
van de Unie.
Volgens art. 3 VWEU is de Unie exclusief bevoegd ter zake van:
- de douane-unie;
- de vaststelling van mededingingsregels die voor de werking van de interne markt nodig zijn;
- het monetaire beleid voor de lidstaten die de euro als munt hebben;
- de instandhouding van biologische rijkdommen van de zee in het kader van
gemeenschappelijk visserijbeleid;
- de gemeenschappelijke handelspolitiek.
Aan deze opsomming wordt dan toegevoegd dat de Unie tevens exclusief bevoegd is een
internationale ovk te sluiten indien een wetgevingshandeling van de Unie in de sluiting voorziet,
indien die sluiting noodzakelijk is om de Unie in staat te stellen haar interne bevoegdheid uit te
oefenen of indien die sluiting gevolgen kan hebben voor gemeenschappelijke regels of de strekking
daarvan kan wijzigen.
Art. 4 VWEU houdt in dat de Unie een met lidstaten gedeelde bevoegdheid heeft in de gevallen
waarin haar in de verdragen een bevoegdheid wordt toegedeeld die buiten de in art. 3 en art. 6
VWEU bedoelde gebieden valt. In het tweede lid worden een aantal gebieden genoemd waarop de
gedeelde bevoegdheid in het bijzonder betrekking heeft, zoals de interne markt, economische,
4
