Hoofdstuk 1 Inleiding
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op hetgeen het openbaar bestuur doet
en op zijn relatie tot de burgers. Het bestuursrecht is het recht dat betrekking heeft op het
functioneren van het openbaar bestuur. Het is dus het recht dat door het openbaar bestuur in acht
moet worden genomen. Het gaat eigenlijk primair over het overheidshandelen. Het bestuursrecht is
voor, van en tegen de overheid. Dit brengt eigenlijk de functies van het bestuursrecht tot
uitdrukking: legitimerende functie (normen voor het bestuurshandelen), instrumentele functie
(instrumenten in handen van het openbaar bestuur) en waarborgfunctie (rechtsbescherming van de
burger tegen het optreden van het openbaar bestuur). Tot het openbaar bestuur behoren de
besturen van gemeenten, provincies en waterschappen, de ministeries en vele andere
overheidsinstanties. Het staatsrecht is funderend voor het bestuursrecht. Bij de trias politica heb je
de drie verschillende machten (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht). Het openbaar
bestuur is de uitvoerende macht. Wat het bestuursrecht regelt is samen te vatten in vijf hoofdvragen:
1. Hoe is het bestuur georganiseerd?
2. Welke bevoegdheden heeft het bestuur?
3. Aan welke rechtsnormen heeft het bestuur zich te houden?
4. Hoe kan het bestuur ervoor zorgen dat burgers zich aan de voor hen geldende rechtsnormen
houden?
5. Welke juridische bescherming is er voor burgers tegen beslissingen en handelingen van het
openbaar bestuur?
Dit zijn de vijf trefwoorden: organisatie, bevoegdheden, normering, handhaving, rechtsbescherming.
Deze onderwerpen vormen de hoofdzaken van het bestuursrecht. Het bestuursrecht heeft
betrekking op alle beleidsterreinen waarop het openbaar bestuur werkzaam is. Voor veel onderdelen
van het bestuursrecht, meestal bijzondere delen genoemd, bestaan aparte namen die
corresponderen met de afzonderlijke beleidsterreinen. Wat het bestuur doet, doet het altijd op een
bepaald terrein, het handelt dus altijd in het kader van een of meer bijzondere delen van het
bestuursrecht. Naast de bijzondere delen van het bestuursrecht wordt ook een algemeen deel van
het bestuursrecht onderscheiden, waartoe de centrale onderwerpen en leerstukken van het
bestuursrecht behoren en waarop met name de Algemene wet bestuursrecht betrekking heeft. Het
bestuursrecht bemoeit zich met enorm veel facetten van het maatschappelijk leven. Naast het
streven naar deregulering zijn er ook initiatieven genomen om de rechtspraak doelmatiger te maken.
Door de nieuwe zaaksbehandeling bij de rechtbanken, een meer op een inhoudelijk eindresultaat
gericht proces bij de bestuursrechter (finale geschillenbeslechting) en het sneller doen van
uitspraken, probeert de bestuursrechtspraak het bestuursrecht meer aan zijn maatschappelijke
doelen te laten voldoen en een tegenwicht tegen de juridisering te bieden. Heel veel bijzondere
bestuursrechtelijke wetgeving heeft betrekking op verschillende maatschappelijke terreinen en kent
(specifieke) bestuursbevoegdheden toe aan bestuur. Algemeen wet bestuursrecht (Awb) heeft
betrekking op het bestuur in het algemeen en gemeenschappelijke onderwerpen voor alle terreinen.
De algemene wetgeving structureert en zorgt dat de bijzondere wetgeving een vorm is, maar dat
betekent (wat je ook een nadeel kan noemen) dat je bij het bestuursrecht altijd minstens twee
wetten nodig hebt. Je kan nooit alleen de Awb gebruiken, naast de Awb moet je altijd ook kijken naar
het bijzondere bestuursrecht. Want die Awb heeft alleen maar betrekking op het bestuur in het
algemeen.
Hoofdstuk 2 Kenmerken van het bestuursrecht
Nederland is een democratische rechtsstaat. Dat wil zeggen dat de overheid fundamentele rechten
en vrijheden van burgers dient te eerbiedigen en zich moet inzetten voor de verwerkelijking van die
rechten en vrijheid, terwijl dit alles geschiedt onder controle van de door het volk in vrije
verkiezingen gekozen volksvertegenwoordiging. Om de doelen van de rechtsstaat te bereiken, moet
aan vier fundamentele eisen worden voldaan: wetmatigheid van bestuur, rechterlijke controle,
evenwicht tussen de verschillende machten en eerbiediging van grondrechten. Er zijn twee
uitgangspunten die de basis vormen van het bestuurlijke handelen: het legaliteitsvereiste en het
,specialiteitsbeginsel. Het bestuur heeft voor vele handelingen een grondslag nodig in een wet, en het
bestuur dient te handelen conform die wet wanneer het deze handelingen verricht. Dit wordt het
legaliteitsvereiste genoemd. De overheid mag burgers iets verbieden of gebieden, inclusief het
afstaan van geld en goederen, doch uitsluitend voor zover de wet dat uitdrukkelijk toestaat. Het
verbod of gebod mag wel in een lagere regeling staan, maar moet uiteindelijk een grondslag hebben
in een wet in formele zin. Het legaliteitsvereiste komt onder meer tot uitdrukking in veel
grondrechtenbepalingen in de Grondwet. Enerzijds omdat aantastingen van grondrechten steeds een
wettelijke basis behoeven. Anderzijds omdat de wetgever de opdracht krijgt om regels te stellen die
ertoe strekken bepaalde rechten te (doen) verwezenlijken. Bij het bestuursrechtelijke
legaliteitsvereiste ligt het accent op de voor een bevoegdheid van een bestuursorgaan benodigde
wettelijke grondslag. Een combinatie van deze twee elementen zien we bij de bevoegdheid om
bestuurlijke sancties op te leggen. Art 5:4 lid 1 Awb ziet op de wettelijke grondslag voor de
bevoegdheid. Lid 2 ziet op het verbod van terugwerkende kracht. Bij een subsidie met verplichtingen
is er sprake van een mengeling van begunstigend en belastend optreden. Voor de meeste subsidies
geldt dat die van een wettelijke grondslag moeten zijn voorzien. Wetgeving voor bestuur komt door
legaliteitsvereiste. Burger en openbaar bestuur moeten zich aan de wet houden.
Daarnaast is er het specialiteitsbeginsel. Dit houdt in dat het bestuur bij de uitvoering van een
bepaalde wettelijke regeling slechts die belangen mag behartigen ter bescherming waarvan de
betrokken regeling in het leven is geroepen. De overheid behartigt het algemeen belang. Nu omvat
het algemene belang vele belangen, die ook wel eens met elkaar in strijd kunnen zijn, en de overheid
moet dan afwegen welk belang prevaleert. Wetten dienen daarom een (min of meer) specifiek
belang, en geven aan een of meer organen nauwkeurig omschreven bevoegdheden om dat
specifieke belang te behartigen. Het bestuur mag bij het gebruik van een bevoegdheid, toegekend in
een bepaalde wettelijke regeling, dus slechts het belang behartigen waarvoor die regeling speciaal is
vastgesteld. De overheid treedt dus altijd op in het algemeen belang. We noemen dit ook wel de
premisse van het bestuursrecht. Het algemeen belang is het publiek belang. Het is een
containerbegrip, zo valt veiligheid, economie, milieu etc. er onder. Het kenmerkende is dus dat de
verschillende belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen.
Het bestuursrecht kent vele wetten, regelingen, voorschriften die normen bevatten. Er zijn normen
die bedoeld zijn voor overheidsinstanties; meer juridisch gezegd; die overheidsinstanties als
geadresseerde (adressaat) hebben. EU-richtlijnen leggen bijvoorbeeld verplichtingen op aan de
lidstaten. De Gw draagt de wetgever op allerlei wetten te maken. Beleidsregels bevatten normen die
meestal het bestuursorgaan dat de regels opstelt, binden. De meeste normen zijn rechter gericht tot
burgers, waaronder bedrijven en instellingen. De staats- en bestuursrechtelijke regels kennen een
hiërarchische opbouw. Een lagere regeling mag daarbij niet in strijd komen met een hogere. De
meeste regels gelden voor een onbepaald aantal gevallen, maar er zijn ook voorschriften die
verbonden zijn aan besluiten voor individuele gevallen (beschikkingen).
Verdragen/Secundair verdragsrecht Bijv. EVRM, IVBPR, EU-verdrag
Statuut
Grondwet Grondrechten en organisatierecht.
Wetten in formele zin De rechter mag niet een wifz toetsen aan de Gw.
Awb.
Koninklijke besluiten die regels bevatten (AMvB) Wet in materiele zin die niet tevens wifz zijn.
Ministeriële regelingen (verordeningen)
Provinciale verordeningen
Gemeentelijke Bij strijd tussen deze 2 moet de regeling uitkomst
verordeningen/waterschapsverordeningen bieden door een van beide verordeningen bij KB
te vernietigen.
Beleidsregels Beleidsregels zijn geen wettelijke regels.
Voorschriften/verplichtingen verbonden aan een
, beschikking
Men zegt ook wel dat het normenstelsel (verticaal) geleed is, dat wil zeggen uit meerdere
onderdelen bestaat, vertakt. In de regel wordt dat het begrip (verticale) gelede normstelling
gehanteerd. Een bijzondere wet (in formele zin) heeft altijd voorrang boven de Awb (ook een wet in
formele zin).
Vanwege het specialiteitsbeginsel is horizontale gelede normstelling tot op zekere hoogte
noodzakelijk: een wet kan doorgaans bezwaarlijk alle belangen dienen die bij een activiteit spelen.
Wel kunnen er daardoor bij complexe activiteiten veel regelingen tegelijk van toepassing zijn. Bij een
horizontale gelede normstelling zijn op een situatie/vraagstuk meerdere wetten naast elkaar
(horizontaal) van toepassing. Bij verticale gelede normstelling zijn op een situatie/vraagstuk
meerdere regels in rangorde (verticaal) van toepassing. Dus er zijn op zo’n vraagstuk regels van
hogere norm van toepassing en regels van lagere norm zijn van toepassing.
Met de Awb is getracht een viertal doelen te bereiken. Deze doelstellingen van de Awb zijn:
- Er zou meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving moeten komen. Dit kan je zien aan
een algemene bezwaar- en beroepstermijn van zes weken.
- Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het in de wet vastleggen van normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld. Ook wel het
codificeren van bestuursrechtelijke jurisprudentie.
- Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeven omdat ze
anders in elke regeling afzonderlijk zouden moeten worden getroffen.
Het Awb kent een gelaagde structuur. De Awb kent een opbouw die gaat van algemeen naar
bijzonder. Niet alleen de Awb maar ook het hele bestuursrecht heeft een gelaagde structuur. De Awb
is een aanbouwwet die in tranches bestaan. De Awb kent:
- Dwingend recht: afwijking daarvan in lagere wetgeving is niet toegestaan en zal in een
beroepsprocedure door de rechter onverbindend worden geacht. Afwijking in andere wetten
in formele zin zou weliswaar zo veel mogelijk moeten worden beperkt, maar is wel
toegestaan. De Awb is een wet in formele zin, maar gaat niet boven een andere wet in
formele zin. Sterker nog wanneer een bijzondere wet en de Awb met elkaar strijden, gaat de
bijzondere wet voor. Een van de voorrangsregels met betrekking tot de verhouding tussen
wetten luidt namelijk dat de bijzondere wet voor de algemene wet gaat.
- Regelend recht: de Awb bevat de hoofdregel, maar staat afwijking daarvan ook in lagere
wetgeving uitdrukkelijk toe. Dit zie je aan de zin ‘tenzij bij wettelijk voorschrift anders is
bepaald’ (de term wettelijk voorschrift ziet op een voorschrift in een wet in materiele zin). Als
deze woorden in de regeling staan, dan weet je dat de bijzondere wetgever mag afwijken van
de Awb regeling.
- Aanvullend recht: de regel is in beginsel te vinden in andere wetgeving, doch wanneer in de
desbetreffende regeling niets staat, geldt de bepaling van de Awb. Aanvullend recht is
eigenlijk het omgekeerde van regelend recht. Bij aanvullend recht is er een bijzondere wet
die het normale geval geeft, maar als die niet geldt dan geeft de Awb een vangnetregeling.
Men moet dus altijd eerst de in een concreet geval van toepassing zijnde bijzondere regeling
raadplegen. Pas als die niet bepaalt, geldt de aanvullende regeling in het desbetreffende
Awb-artikel. Het verschil tussen aanvullend en regelend recht is dat bij aanvullend recht de
Awb zo nodig een gat vult dat er normaliter niet is, terwijl bij regelend recht de Awb in
beginsel zelf iets regelt, maar aan de bijzondere regelgever (dus ook lagere regelgever) de
mogelijkheid geeft iets te regelen dat afwijkt van hetgeen de Awb regelt.
- Facultatief recht: bijvoorbeeld art 3:10 Awb; voor het nemen van besluiten niet reeds bij
wettelijk voorschrift is bepaald dat deze afdeling geldt. Dat mogen ze dus doen, maar het
hoeft niet; vandaar de term facultatief. Wanneer noch in een regeling, noch bij
bestuursbesluit afdeling 3.4 van toepassing is verklaard, geldt die afdeling derhalve niet voor
