Samenvatting Omgevingsrecht
Week 1
Hoofdstuk 1
Menselijke activiteiten hebben gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Activiteiten als wonen,
werken, recreatie en vervoer leggen steeds beslag op de ruimte en hebben invloed op de kwaliteit
van de leefomgeving, daarom is er behoefte aan regulering. Die regulering zal steeds gericht zijn op
ordening. Daarnaast heeft het recht dat betrekking heeft op de fysieke leefomgeving van de mens
het beschermen van de kwaliteit van die leefomgeving tot doel.
De kwaliteit van de leefomgeving kan bijvoorbeeld worden verbeterd door industriële activiteiten
buiten woongebieden te plaatsen. In een bestemmingsplan kan worden aangegeven welke gronden
waarvoor bestemd zijn. Bedrijfsactiviteiten kunnen het milieu verontreinigen. Hierover stelt het
milieurecht regels. Een bedrijf, dat als een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer kan worden
aangemerkt, moet voldoen aan de voorschriften van een amvb (het Activiteitenbesluit). Door het
realiseren van de bedrijfs- of de woonbestemming kunnen onder omstandigheden schadelijke
gevolgen voor de natuur optreden. Afhankelijk van de aard en inrichting van de
bouwwerkzaamheden, is een vergunning of ontheffing nodig op grond van het
natuurbeschermingsrecht. Ook water heeft ruimte nodig. Bepaalde gebieden moeten beschikbaar
zijn voor de berging van extra water om overstromingen te voorkomen. Het waterrecht is verder van
belang omdat ook de gevolgen van woningen en bedrijven voor de waterkwaliteit en waterkwantiteit
genormeerd moeten worden.
Het recht dat betrekking heeft op de ordening en bescherming van de fysieke leefomgeving van de
mens kan worden aangeduid als omgevingsrecht. Het omgevingsrecht beslaat verschillende te
onderscheiden rechtsgebieden. Omgevingsrecht is ook de samenhang tussen het recht op het terrein
van milieuhygiëne, natuur, ruimte en water.
De fysieke leefomgeving heeft verschillende functies. Wanneer één of meer van de functies wordt
aangetast of bedreigd, is er sprake van een omgevingsprobleem. De omgevingsproblematiek:
- Het verlies aan biodiversiteit
- De klimaatverandering en energietransitie
- De overexploitatie van natuurlijke hulpbronnen
- De bedreiging van de gezondheid
- De toename van veiligheidsrisico’s
- De aantasting van de leefomgeving
- De congestieproblemen
- De achteruitgang van de leefbaarheid in de stad en de tweedeling tussen rijke en arme
stadsdelen
- De ruimtelijke verschillen tussen de verschillende regio’s nemen toe
- Verontreiniging van oppervlaktewater
Aan het omgevingsrecht liggen beginselen of uitgangspunten ten grondslag:
- Beginsel van voorzorg: houdt in dat men niet moet wachten met het nemen van maatregelen
ter bescherming van het milieu en de natuur tot de gevolgen van bepaalde handelingen
volstrekt duidelijk zijn.
- Beginsel van preventie: houdt in dat, wanneer maatregelen worden genomen, die
maatregelen in de eerste plaats gericht moeten zijn op het voorkomen van verontreiniging
van het milieu of de natuur en niet op het herstellen of ongedaan maken van die
verontreiniging nadat deze zich heeft voorgedaan.
- Beginsel van bestrijding aan de bron: dit houdt in dat milieubeschermende maatregelen het
beste kunnen worden gericht op de bron van de verontreiniging in plaats van de ontvanger
van de verontreiniging.
, - Beginsel de vervuiler betaalt: houdt in dat de vervuiler verantwoordelijk is voor de kosten die
gemoeid zijn met het voorkomen en beperken van de door hem veroorzaakte
verontreiniging.
- Stand-stillbeginsel: dit beginsel houdt in dat in de gevallen waarin de feitelijke bestaande
omgevingskwaliteit beter is dan de omgevingskwaliteit die wordt voorgeschreven, de
bestaande omgevingskwaliteit geldt als norm.
- ALARA-beginsel: ALARA is een afkorting voor ‘as low as reasonable achievable’. Dit beginsel
houdt in dat, indien voor het milieu en de natuur negatieve gevolgen van een bepaalde
activiteit niet kunnen worden voorkomen, die regels moeten worden gesteld die de grootst
mogelijke bescherming bieden, tenzij dit redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hoofdstuk 6, paragraaf 3.1 t/m 3.11
De omgevingsvergunning omvat een groot aantal van de uiteenlopende besluiten die tot 1 oktober
2010 op grond van verschillende wetten en verordeningen nodig waren om een activiteit te mogen
verrichten. Voordeel van één omgevingsvergunning, in plaats van verschillende
toestemmingsbesluiten, is dat er één vergunningaanvraag is die moet worden ingediend bij één
bevoegd gezag, dat er één procedure is die leidt tot één besluit en dat daartegen één procedure voor
rechtsbescherming kan worden gevolgd. Hiermee zou een vermindering van administratieve lasten
bereikt moeten worden. Een andere doelstellen van de omgevingsvergunning is het bereiken van
deregulering. Belangrijk is voorts dat voorkomen kan worden dat voor één project tegenstrijdige
voorschriften gelden.
De omgevingsvergunning ziet op projecten die plaatsgebonden zijn en op de een of andere manier
invloed hebben op het fysieke milieu. Het begrip ‘fysieke leefomgeving’ moet ruim worden uitgelegd.
Daaronder vallen milieu, natuur, landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
In de omgevingsvergunning zijn ongeveer 25 afzonderlijk toestemmingsbesluiten geïntegreerd. In art.
2.1 lid 1 Wabo zijn de verschillende vergunningen die in de omgevingsvergunning zijn geïntegreerd te
herkennen. In de omgevingsvergunning zijn veel ‘toestemmingen’ geïntegreerd, maar er zijn ook
vergunningen, ontheffingen en vrijstelling die niet zijn geïntegreerd, maar wel kunnen of moeten
worden ‘aangehaakt’ (of: incidenteel geïntegreerd). In geval dat er geen omgevingsvergunning is
vereist voor de activiteit, blijft een afzonderlijke toestemming op grond van de bijzondere wet nodig.
Om erachter te komen of een bepaalde toestemming wordt aangehaakt, moet in het Bor of in de
specifieke wet worden gekeken. Daarnaast kunnen ingevolge art. 2.2 lid 2 Wabo in de provinciale,
gemeentelijke of waterschapsverordening ook ‘andere activiteiten’ worden aangewezen waarvoor
een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd bij samenloop met een activiteit waarvoor een
omgevingsvergunning is vereist.
Per project is er één bevoegd gezag verantwoordelijk voor de vergunningverlening. In art. 2.4 Wabo
is bepaald dat het college van B&W van de gemeente waar het project zal worden of wordt
uitgevoerd het bevoegd gezag is voor de vergunningverlening, tenzij GS of een minister bij amvb zijn
aangewezen als bevoegd gezag. Wanneer een project binnen meerdere gemeenten plaatsvindt,
zullen B&W van de gemeente waarin het project in hoofdzaak is of zal worden uitgevoerd, bevoegd
zijn.
Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen slechts
wordt toegedeeld aan GS of de minister als het projecten van provinciaal respectievelijk nationaal
belang betreft. De aanwijzing van de gevallen waarin GS en de minister bevoegd zijn, is neergelegd in
hoofdstuk 3 van het Bor. Deze verdeling van bevoegdheden kan op grond van art. 2.4 lid 4 Wabo
doorbroken worden door de minister van BZK. De minister kan, in afwijking van de regeling voor de
toedeling van de bevoegdheid voor verlening van de omgevingsvergunning, bepalen dat hij bevoegd
is te besluiten inzake een aanvraag voor een omgevingsvergunning. In art. 2.4 lid 5 Wabo is de regel
neergelegd dat een bevoegd gezag ook voor vervolgprojecten die zullen worden uitgevoerd binnen
het project waarvoor een omgevingsvergunning is verleend, het bevoegd gezag blijft voor elke
opvolgende activiteit binnen het project (eens bevoegd gezag, altijd bevoegd gezag).
, Bij de te nemen beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning kunnen ook andere
bestuursorganen betrokken zijn dan het bevoegd gezag. Die betrokkenheid kan bestaan uit het geven
van advies of het afgeven van een verklaring van geen bedenkingen.
Een adviseur is een persoon of college dat krachtens wettelijk voorschrift is belast met het adviseren
over door een bestuursorgaan te nemen besluiten en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid
van dat bestuursorgaan (art. 3:5 Awb). Met een advies kan deskundigheid in een procedure voor
vergunningverlening worden ingebracht die het bevoegde bestuursorgaan mist of kunnen belangen
van andere instanties of personen dan het bevoegde bestuursorgaan naar voren worden gebracht.
De aanwijzing van de adviseurs inzake de omgevingsvergunning heeft plaatsgevonden in art. 2.26
Wabo in samenhang met hoofdstuk 6 Bor. De termijn voor het geven van advies is zes weken. Er
bestaat geen verplichting om advies uit te brengen (art. 3:6 lid 2 Awb). Wanneer wel advies wordt
uitgebracht, moet het bevoegd gezag daarmee rekening houden, er kan slecht gemotiveerd van het
advies worden afgeweken. In een specifiek geval wordt er een bindend adviesrecht toegekend aan
de waterkwaliteitsbeheerder, indien een indirecte lozing vanuit een vergunningplichtige inrichting
zou leiden tot een overschrijding van de kwaliteitseisen voor het oppervlaktewater of de doelmatige
werking van de rwzi zou worden belemmerd (art. 2.26 lid 2 Wabo.
Een juridisch dwingender figuur dan de advisering is de ‘verklaring van geen bedenkingen’. Voor
categorieën van gevallen kan worden bepaald dat de omgevingsvergunning niet mag worden
verleend dan nadat een aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen
bedenkingen heeft. De categorieën van gevallen waarin dit aan de orde is, worden bij wet of amvb
aangewezen (art. 2.27 Wabo). In de Bor (art. 6.5 t/m 6.10a) zijn gevallen aangewezen waarin een
vvgb is vereist voor de verlening van een omgevingsvergunning. Indien de vvgb voor een activiteit
niet wordt verleend, moet de omgevingsvergunning voor die activiteit worden geweigerd.
De omgevingsvergunning geldt voor een ‘ieder die een project uitvoert waarop de vergunning
betrekking heeft’ (art. 2.5 Wabo). De vergunning is verbonden aan het project en niet aan een
persoon (zaaksgebonden karakter. In art. 2.5 lid 3 Wabo is bepaald dat bij amvb categorieën van
gevallen aangewezen kunnen worden waarin de omgevingsvergunning wel persoonsgebonden is.
Degene die de zeggenschap heeft over de activiteiten en het onroerend goed is degene die het
project uitvoert. Dit kan een rechtspersoon of natuurlijk persoon zijn. Ook kunnen in een bepaald
geval zowel de rechtspersoon als diens bestuurder en uitvoerder worden aangemerkt. Bepalend is de
zeggenschap.
Uitgangspunt van de omgevingsvergunning is dat de aanvrager bepaalt voor welke activiteiten een
vergunning wordt aangevraagd. In veel gevallen zal een omgevingsvergunning voor het project als
geheel worden aangevraagd. Bij een groter project kan het echter handig zijn om niet meteen een
allesomvattende omgevingsvergunning aan te vragen. De Wabo biedt de aanvrager de mogelijkheid
om deelvergunningen voor onderdelen van een project aan te vragen. De mogelijkheid om
deelvergunningen aan te vragen is niet onbeperkt. Art. 2.7 Wabo bepaalt namelijk dat voor zover
omgevingsvergunningplichtige activiteiten onlosmakelijk samenhangen daarvoor geen
deelvergunningen kunnen worden aangevraagd. Een onlosmakelijke activiteit wordt in art. 1.1 lid 1
Wabo gedefinieerd als: ‘een activiteit die behoort tot verschillende categorieën activiteiten als
bedoeld in art. 2.1 en 2.2 Wabo’. Er is sprake van onlosmakelijke samenhang wanneer bij het
verrichten van een omgevingsvergunningplichtige activiteit per definitie ook (tegelijkertijd) een
andere omgevingsvergunningplichtige activiteit wordt verricht.
Bij het verlenen van deelvergunningen zal voor ieder deelproject apart de volledige procedure
moeten worden doorlopen, waarbij ieder deelproject wordt getoetst aan het voor dat project van
toepassing zijnde toetsingskader.
De Wabo kent ook de mogelijkheid van gefaseerde vergunningverlening (art. 2.5 Wabo). Op verzoek
van de aanvrager wordt de vergunning in twee fasen verleend, waarbij sprake is van twee aparte
appellabele besluiten. De besluiten voor de eerste en tweede fase vormen samen de
