Hoofdstuk 1: Inleiding
Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op hetgeen het openbaar
bestuur doet en op zijn relatie tot de burgers. Tot het openbaar bestuur (vanaf nu: bestuur)
behoren besturen van gemeenten, provincies en waterschappen, ministeries en vele andere
overheidsinstanties. Hierin komen kortweg vijf onderwerpen aan bod: organisatie,
bevoegdheden, normering, handhaving en rechtsbescherming.
Voor veel onderdelen van het bestuursrecht, meestal bijzondere delen genoemd, bestaan
aparte namen die corresponderen met de afzonderlijke beleidsterreinen (denk aan
omgevingsrecht, waterrecht, huisvestingsrecht, etc.). Wat het bestuur doet, doet het altijd op
een of meer bijzondere delen van het bestuursrecht. Rond de juridische vragen zijn wettelijke
bepalingen opgesteld, is jurisprudentie ontwikkeld en zijn algemene leerstukken opgebouwd.
Naast de bijzondere delen, is er ook een algemeen deel van bestuursrecht. Hiertoe worden
de centrale onderwerpen en leerstukken van het bestuursrecht gerekend, waarop met name
de Awb betrekking heeft.
Hoofdstuk 2: Kenmerken van het bestuursrecht
Er zijn twee hele belangrijke uitgangspunten die de basis vormen voor bestuurlijk handelen:
het legaliteitsvereiste (=legaliteitsbeginsel) en het specialiteitsbeginsel.
Legaliteitsvereiste:
Bestuursbevoegdheden berusten op de wet, wat ook moet in een democratische rechtsstaat;
er moet een grondslag zijn in een wet in formele zin. Bestuursorganen moeten de hen
gegeven bevoegdheden vervolgens uiteraard conform de daarvoor geldende wettelijke
regels en rechtsbeginselen uitoefenen. De vraag hierbij is of het legaliteitsvereiste alleen
geldt voor ‘belastend’ handelen, of ook voor ‘begunstigend’ handelen. Bijvoorbeeld aan het
verstrekken van subsidies (begunstigend) zitten bepaalde bindende voorwaarden. Voor de
meeste subsidies geldt dan ook dat er een wettelijke grondslag moet zijn.
Specialiteitsbeginsel:
De overheid behartig het algemeen belang, dit is heel erg breed maar veelal moet de
overheid hierbij belangen tegen elkaar afwegen. Doordat het begrip ‘algemeen belang’ zo
veelomvattend is, dienen wetten min of meer een specifiek belang te hebben en geven
hierbij aan een of meerdere organen nauwkeurig omschreven bevoegdheden om dat
specifieke belang te behartigen. Het bestuur mag bij het gebruik van een bevoegdheid,
toegekend in een bepaalde wettelijke regeling, dus slechts het belang behartigen waarvoor
die regeling speciaal is vastgesteld.
Het bestuursrecht kent vele wetten, regelingen, voorschriften, etc. die normen bevatten.
Beleidsregels bevatten normen die meestal het bestuursorgaan dat de regels opstelt, binden.
De meeste normen zijn echter gericht tot burgers, waaronder bedrijven en instellingen. Het
normenstelsel kent de volgende hiërarchische indeling:
Verdragen/Secundair verdragsrecht
Statuut
Grondwet
Wetten in formele zin
Koninklijke Besluiten die regels bevatten (zoals amvb’s)
Ministeriële regelingen (verordeningen)
Provinciale verordeningen
Gemeentelijke verordeningen en waterschapverordeningen
Beleidsregels
Voorschriften/verplichtingen verbonden aan beschikking
,Ook wordt weleens gesteld dat het normenstelsel uit meerdere onderdelen bestaat
(verticaal is), waarbij dan de term ‘gelede normstelling’ wordt gehanteerd. Ook wordt
gesteld dat voor bepaalde activiteiten meer wetten en daarop gebaseerde regelgeving
tegelijk van belang is, waarbij gesproken wordt van een horizontale gelede normstelling.
De Algemene wet bestuursrecht (Awb):
De Awb begint met definitiebepalingen. De opbouw van de Awb gaat van algemeen naar
bijzonder. Enerzijds is het werken met de Awb door de bedoelde opbouw niet gemakkelijk.
Voor de beantwoording van bestuursrechtelijke vragen zal men bepalingen van meerdere
hoofdstukken van de Awb nodig hebben. Anderzijds wordt door de in de Awb gehanteerde
systematiek voorkomen dat regels op vele plaatsen moeten worden herhaald.
Met de Awb is getracht een viertal doelen te bereiken:
- Er zou meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving moeten komen.
- Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving.
- Het in de wet vastleggen van normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld.
- Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeven
(omdat ze anders in elke regeling afzonderlijk zouden moeten worden getroffen).
Hierbij is getracht uitdrukking te geven aan het feit dat de overheid een meer ‘horizontale
relatie’ tot de burger heeft. Daarbij past een juridische relatie (een rechtsbetrekking) die
wordt gekenmerkt door een zekere mate van wederkerigheid: burger en bestuur hebben
allebei rechten én plichten. Of hiermee ook echt een wederkerige, horizontale relatie tussen
overheid en burger is ontstaan, kan worden betwijfeld, in zoverre dat het het bestuur is dat
uiteindelijk de knoop doorhakt en eenzijdig besluiten neemt.
Zoals reeds aangegeven bestaat het bestuursrecht uit meer dan alleen de Awb, waardoor de
vraag gesteld moet worden hoe de Awb zich verhoudt tot andere bestuursrechtelijke
wetgeving. Er zijn hierbij vier manieren waarop de Awb richting geeft aan andere wetgeving,
variërend in de mate van dwingendheid:
a) Dwingend recht: De Awb is vanwege haar algemeenheid erg belangrijk, maar gaat
niet boven andere wetten in formele zin. Sterker nog, wanneer een bijzondere wet en
de Awb met elkaar strijden, gaat de bijzondere wet voor.
b) Regelend recht: De Awb bevat de hoofdregel, maar staat afwijking daarvan ook in
lagere wetgeving uitdrukkelijk toe.
c) Aanvullend recht: De regel is over het algemeen te vinden in andere wetgeving, maar
wanneer in die regeling niks staat, geldt de bepaling van de Awb. Men moet dus altijd
eerst de bijzondere regeling raadplegen, alvorens de regeling in de Awb wordt
opgezocht (art. 3:6 Awb)
d) Facultatief recht: In art. 3:10 Awb vinden de toepasselijkheid van de openbare
voorbereidingsprocedure.
Dwingend en regelend recht in de Awb spreken een voorkeur uit voor de Awb-regel, terwijl
bij aanvullend en facultatief recht het initiatief bij de bijzondere regelgever wordt gelegd. In
de praktijk is het van belang dat in de bewoording van wetsartikelen duidelijk moet zijn van
welk soort recht sprake is. Voor de relatie van de Awb tot andere wetten is bovenstaand
overzicht niet van belang, omdat een bijzondere wet altijd van de Awb kan afwijken en voor
die relatie de vraag naar de verbindendheid van de andere regeling dus geen rol speelt.
Het begrip ‘besluit’ staat centraal in de Awb; veel Awb-normen betreffen de totstandkoming
en de inhoud van besluiten. Art. 1:3 Awb definieert het besluit als: “een schriftelijke beslissing
van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling”.
, Wat is….
…een beslissing? -Een wilsverklaring met een definitief karakter. Het weergeven van een
standpunt van het bestuursorgaan en het geven van inlichtingen over feiten zijn geen
beslissingen.
…schriftelijk? -De Awb gaat uit van mededeling van beslissingen op schrift. Voor de
rechtsbescherming is het schriftelijkheidsvereiste van belang zijn uit bewijstechnisch
oogpunt. Het begrip ‘schriftelijk’ moet hierbij ruim worden uitgelegd: weergave door middel
van schrijftekens (dus ook mail).
…een bestuursorgaan? -In het volgende hoofdstuk wordt hier uitvoerig op ingegaan, maar
het zijn allereerst organen van de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en
een aantal andere publiekrechtelijke lichamen: Onder bepaalde omstandigheden kunnen ook
andere, zelfs private, instellingen of personen bestuursorganen zijn in de zin van de Awb
(art. 1:1 en 3.3 Awb).
… een rechtshandeling? -Een rechtshandeling is een handeling die gericht is op enig
rechtsvervolg. Ook kan door een rechtshandeling van een bestuursorgaan een plicht
worden opgelegd. Een rechtshandeling strekt er met andere woorden toe een recht of
bevoegdheid te geven of te ontnemen dan wel een plicht op te leggen of ongedaan te
maken. De betekenis van een rechtshandeling is dus het aanbrengen van een verandering in
een of meer bestaande bevoegdheden, rechten en/of plichten.
…publiekrechtelijk? -Publiekrechtelijk zijn die besluiten en handelingen tot het nemen
respectievelijk verrichten waarvan, bij of krachtens een wet in formele zin, exclusief aan een
bestuursorgaan de bevoegdheid is verleend. In enkele gevallen wordt een rechtshandeling
als publiekrechtelijk beschouwd zonder dat de bevoegdheid tot het verrichten ervan in een
wettelijke bepaling is toegekend.
…strategisch besluitbegrip? -Met het oog op een zinvolle verdeling van rechtsmacht
tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter is in bepaalde gevallen wenselijk dat een
beslissing die strikt genomen geen besluit is, toch als zodanig aan te merken. Het
besluitbegrip wordt dus af en toe ruim uitgelegd als de bestuursrechter vindt dat hij in een
casus de bevoegde rechter zou moeten zijn. Hij is alleen bevoegd over besluiten te oordelen,
dus moet hij een beslissing als een besluit bestempelen, waardoor men spreekt van een
strategisch besluitbegrip.
Openbaarheid van bestuur
Er is veel wetgeving m.b.t. openbaarheid en geheimhouding, waarbij onderscheid moet
worden gemaakt tussen de openbaarheid van…
…verdragen, wettelijke regelingen en beleidsregels (geldend recht moet bekend zijn).
…vergaderingen (geregeld in regelementen van orde Eerste en Tweede Kamer en organieke
wetten).
…informatie (meerdere wetten hebben hier betrekking op, waaronder de Wob).
Hoofdstuk 3: De organisatie van het openbaar bestuur (alleen 3.3 en 3.4)
Bestuursorganen zijn bestuurlijke ambten, hetzij omdat ze organen van publiekrechtelijke
rechtspersoon zijn (a-organen) of omdat aan hen een publiekrechtelijke bevoegdheid is
toekend (b-organen). Ten aanzien van de a-organen is de Awb op al hun handelen van
toepassing. Voor de b-organen geldt dat de Awb slechts van toepassing is voor zover ze
openbaar gezag uitoefenen.
De a-organen zijn allereerst de bestuursorganen van de Staat, de gemeenten, de
provincies, de waterschappen en andere openbare lichamen waaraan bij of krachtens de wet
rechtspersoonlijkheid is toegekend. A-organen zijn voorts organen van andere instellingen
waaraan door de wet rechtspersoonlijkheid is verleend (bv een universiteit). Een a-orgaan is
altijd een bestuursorgaan, bij elke handeling. Voor een orgaan wordt dus een formeel
criterium gehanteerd: het behoren tot een krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon.
Voor b-organen wordt een materieel criterium gehanteerd: b-organen zijn andere
personen of colleges met enig openbaar gezag bekleed. Dit komt er vaak op neer dat ze
