Overheidsfinanciën
De Kam, C. A. (2021). Overheidsfinanciën. Groningen: Noordhoff.
Hoofdstuk 1: Kennismaken met overheidsfinanciën (16e druk)
1.1: Marktsector en collectieve sector
Je koopkracht wordt niet enkel bepaald door de hoogte van je netto inkomen, maar ook door wat je
met dit inkomen kunt doen. In de Nederlandse boekhouding registreert het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS) alle economische activiteiten in Nederland. De overheidssector heeft drie subsectoren
te weten:
De centrale overheid (de rijksoverheid en andere centrale organen zoals universiteiten);
Decentrale overheden (12 provincies ingedeeld, 352 gemeenten en 21 waterschappen en
lokale voorzieningen zoals scholen);
De sociale fondsen zoals het Algemeen Ouderdomsfonds (AOW) en het
Zorgverzekeringsfonds (de basiszorgverzekering).
Ook regelt de overheid de sociale fondsen waaruit veelal sociale uitkeringen worden betaald. De
premies hiervoor worden weliswaar door de Belastingdienst geïnd, maar vallen niet onder de
rijksbegroting. Deze premies worden rechtstreeks doorgeboekt naar de fondsen. Zorgverzekeraars
en zorgverleners vallen niet onder de overheid. Door het CBS wordt echter de basiszorg wel gezien
als een overheidsregeling. Daarom worden de uitgaven voor collectief betaalde zorg als
overheidsuitgave meegeteld. Ook de zorgverzekeringspremies worden als collectieve lasten gezien.
Binnen de economie van Nederland wordt door het CBS de reikwijdte van de overheid afgebakend
conform internationale afspraken. Wanneer een 'juridische eenheid' gedurende
een onafgebroken periode van tenminste drie jaar 50% of meer van de productiekosten verdienen
door verkopen in de markt, dan wordt die eenheid als marktpartij en niet als overheidspartij
gezien. De staat behoudt 100% van alle aandelen in de N.V. Nederlandse
Spoorwegen (NS). Toch zijn 80% van de inkomsten verdiend door de opbrengst van het vervoeren
van reizigers en de exploitatie van de stations. Om die reden wordt de NS als marktpartij gezien
1.2: Overheidsingrijpen in de economie
Ook de overheid beïnvloedt de economie door het opleggen van regels. Denk daarbij aan regels voor
de volksgezondheid of het klimaat. Wanneer mensen hun gedrag aanpassen als gevolg van
overheidsmaatregelen is er sprake van een 'gedragsreactie'. Dit kunnen zowel gewenste als
ongewenste gedragsreacties zijn. Toch bemoeit de overheid zich met de economie, omdat het
'prijsmechanisme' oftewel het principe van vraag en aanbod in de praktijk tot ongewenste uitkomsten
kan leiden voor de samenleving.
Sommige benodigde algemene voorzieningen zoals de politie worden door de overheid zelf uitgevoerd
en andere voorzieningen worden betaald door de overheid. Binnen de democratieën met een
ontwikkelde economie liggen de uitgaven van de overheid in 2019 tussen de 25% van de economie in
Ierland en 55% van de economie in Frankrijk. Hier zitten in de tijd ook wel schommelingen in. In
Nederland zijn bijvoorbeeld de overheidsuitgaven gedaald van 54 tot 42% van de economie in de
periode van 1995 tot en met 2019. De volksvertegenwoordiging besluit over het overheidsbeleid en de
rijksbegroting. Het parlement en de gemeenteraad worden geacht ook de uitvoering van het beleid te
controleren.
1.3: Overheidsingrijpen: drie functies
Inmenging van dat overheid in de economie heeft drie functies te weten:
Allocatie oftewel beïnvloeden van productie en consumptie (vraag en aanbod, hoofdstuk 2.2);
Het stabiliseren van schommelingen in de conjunctuur (hoofdstuk 2.3);
Herverdeling van vermogen en inkomen (hoofdstuk 2.4, 21 en 22).
1.4: Wisselende kijk op de rol van de overheid
In 1936 had de wereld te maken met de naweeën van de tweede wereldoorlog en was er sprake
van een grote depressie met hoge werkloosheid en grote armoede. De Engelse econoom John
,Maynard Keynes (1883-1946) schreef toe een boek waarin hij de noodzaak van het
overheidsingrijpen in de economie beschreef. Steeds meer landen gaan in navolging van het
keynesiaanse gedachtengoed over op een actief conjunctuurbeleid. Gedurende de jaren vijftig en
zestig is de heersende opvatting dat de overheid de economie kan steunen door te hoge
economische groei af te remmen en tijdens een recessie de economie een impuls te geven. Vanaf
de jaren zeventig ontstaat er reuring, omdat gedurende hoogconjunctuur politici in de ankers gaan.
Hierdoor ontstaat er stagflatie (dat is een mix van hoge inflatie en hoge werkloosheid). Dit was een
opmerkelijk fenomeen, omdat tot dusver werd aangenomen dat bij hoge werkloosheid de inflatie
juist laag zou moeten zijn.
Het monetarisme heeft als focus het mechanisme van vraag en aanbod van geld, als primaire
manier om economische activiteit kan te regelen. Het gedachtengoed van monetaristen en
aanbodeconomen voor het verklaren van stagflatie verbreiden zich snel. Monetaristen stellen dat je
inflatie tegen kunt gaan door de hoeveelheid geld te verminderen. Keynesianen stellen dat je moet
sturen op de vraagkant, terwijl aanbodeconomen juist de aanbodkant belichten en pleiten voor
minder regels.
De monetarist Milton Friedman (1912-2006) stelde dat structurele tekortkomingen niet opgelost
worden doordat de overheid enerzijds met stimulerende maatregelen de inflatie ophoogt en
anderzijds er niet voor zorgt dat de werkloosheid afneemt. Gedurende de jaren tachtig en negentig
worden steeds meer overheidstaken geprivatiseerd en er vindt deregulering plaats. Ook de
toptarieven van de belastingen gaan omlaag en de banken dragen hun steentje bij door actief
rentebeleid te voeren ten aanzien van de inflatie. Hierdoor wordt het hebben van schulden bij hoge
inflatie minder aantrekkelijk en neemt de economische activiteit van bedrijven af.
Het heersende gedachte goed is dat bij hoogconjunctuur de overheidsinkomsten toenemen wat
ervoor zorgt dat er niet teveel inflatie komt. In een recessie stroomt het nemen de
overheidsuitgaven weer toe (bijvoorbeeld in de vorm van uitkeringen) waardoor de economie weer
een impuls krijgt. Door het verhogen van de rente kunnen de banken ook zorgen voor het stoppen
van de inflatie. Wel hebben de banken een onafhankelijke positie om politieke inmenging in het
bankwezen te voorkomen.
De financiële crisis (2008-2009) en de Grote Recessie die daarop volgt laat zien dat deregulering
door banken en financiële instellingen ook te ver kan gaan. Het herstel komt langzaam op gang
doordat het besteedbaar inkomen van consumenten achterblijft. De geldhoeveelheid wordt door de
banken vergroot (kwantitatieve verruiming) en de rente verlaagt. Halverwege de jaren tien neemt
de werkgelegenheid toe, maar de inflatie blijft laag. Ook dit strookt niet met het idee dat bij een
krappe arbeidsmarkt de lonen en dus de inflatie stijgt.
Begin jaren twintig worden de grenzen van het rentebeleid van centrale banken steeds
zichtbaarder. Banken proberen het sparen te ontmoedigen door een negatieve rente te hanteren.
Ook moeten banken en boete betalen op geld dat ze bij de centrale bank aanhouden. Banken
vrezen dat ze op termijn ook aan de kleine spaarder een negatieve rente moeten berekenen en
mensen spaarders massaal hun spaargeld opnemen. Dit zou tegen kunnen worden gegaan door de
biljetten van 20 euro en hoger uit de roulatie te halen. Ook dit is echter geen wenselijke optie.
Banken roepen dan ook de overheden op om een actief begrotingsbeleid te voeren in verband met
de coronacrisis. Zo blijft de vraag over de rol van de overheid in de economie spelen. Doorgeslagen
privatisering kan ten koste gaan van de kwaliteit en er bestaat ook discussie over of het verlagen
van de belastingen aan de top nu daadwerkelijk de verwachtte impuls zijn geweest voor de
economie. Ze dragen wel bij aan de ongelijkheid. Tegelijk is een te sterke hang naar het
marktdenken ook risicovol met het oog op milieuvervuiling, klimaateffecten,
arbeidsomstandigheden, baanzekerheid e.d. Voor het reguleren hiervan is er een overheid nodig.
1.5: Overheidsingrijpen: tekortkomingen
Politici en ambtenaren hebben o.a. als taak om marktimperfecties tegen te gaan. Daarbij moet een
goede afweging worden gemaakt over waar en wanneer de overheid ingrijpt. Doorgaans zijn rechtse
partijen voor zo weinig mogelijk overheidsinmenging, terwijl linkse partijen vaak voor meer
overheidsingrijpen zijn. Daarnaast spelen de spanningsvelden van overheidsdoelstellingen ook een rol
in te nemen besluiten. Een vliegveld brengt bijvoorbeeld veel economische groei, maar ook veel
vervuiling en overlast met zich mee. Het is niet aan economen om hier hun visie over te ventileren
richting de politiek, maar vooral te kijken of bij het overheidsbeleid sprake is van een doelmatige en
doeltreffende inzet van algemene middelen.
,Het kiezen van de juiste beleidsinstrumenten is niet altijd eenvoudig en leidt dan ook niet zelden
tot verkeerde besluiten die achteraf gezien veel duurder uitvielen dan van tevoren ingeschat. Niet
zelden proberen beleidsmakers de uitkomsten van onderzoeken te beïnvloeden om te zorgen dat
de resultaten er naar de buitenwereld positiever uit zien. Voor de overheid is het lastig om een
feedbackloop in het leven te roepen met betekking tot de wensen vanuit de samenleving. In de
markt is het direct te zien welke producten wel en niet goed verkopen, maar voor het politieke
beleid is vooral het stemgedrag van burgers een graadmeter. Daar kun je weinig uit concluderen,
omdat je geen zicht hebt op de reden dat de burger op een partij gestemd heeft.
Beslissingen over het te besteden budget voor bepaalde taken ligt bij de gekozen
volksvertegenwoordiging bestaande uit het parlement, de gemeenteraad, Provinciale Staten en het
waterschap. Besluiten over het te besteden budget worden genomen op grond van de vastgestelde
taken die worden uitgevoerd. Dit wordt ook wel het 'budgetmechanisme' genoemd.
Door gebrek aan informatie over de beoogde omvang en samenstelling van overheidsvoorzieningen
is het lastig om het beleid aan te passen aan veranderende wensen. Ook de inzet van
belangengroepen kan ervoor zorgen dat de stem van sommige groepen in de samenleving luider
gehoord wordt dan de stem van anderen.
Een ander mogelijk nadeel van een grote overheid is het gebrek aan concurrentieprikkels,
waardoor de uitvoerders niet gestimuleerd worden om zo efficiënt en doelmatig mogelijk te
werken. Ook is het zo dat de overheid doorgaans meer moeite heeft om gekwalificeerd personeel
te werven om het werk te kunnen doen. Daarnaast zijn er problemen doordat ministers soms de
neiging hebben om in te zetten op nieuw beleid, zonder voldoende aandacht te hebben voor de
continuïteit van de bestaande processen.
1.6: Grenzen van de overheidsmacht
De macht van de overheid om in te grijpen in de economie en het leven van burgers wordt beperkt
door:
Wettelijke kaders: De overheid moet zich aan de wet houden en de beginselen van
behoorlijk bestuur in acht nemen. Wanneer dit niet gebeurt, kunnen burgers zich op de
rechter beroepen;
Gedragsreacties/beleidsconcurrentie: Tot op zekere hoogte is er concurrentie tussen
landen. Om die reden kunnen landen het zich vaak niet veroorloven om v.w.b. belastingen
en milieuregels te veel af te wijken van andere landen;
De Europese Unie: Steeds vaker vallen zaken op bepaalde terreinen onder de
beslissingsbevoegdheid van de EU. Zo toetst de EU de steun aan nationale industrieën en
moeten lidstaten binnen de eurozone hun begrotingsplannen voorleggen aan de Europese
Commissie.
Hoofdstuk 2: Economie van de collectieve sector (16e druk)
Liberaal paternalisme houdt in dat de overheid zonder inperking van vrijheden toch besluiten kan
nemen die in het bestwil van de burgers zijn. Een voorbeeld hiervan is het besluit dat mensen
standaard organen doneren na hun dood, tenzij ze nadrukkelijke aangeven dit niet te willen. Zo'n
duwtje van de overheid in de gewenste richting wordt ook wel een 'nudge' genoemd.
2.1: Inleiding
Vaak wordt er vanuit gegaan dat de overheid doormiddel van overheidsingrijpen in de
economie drie functies vervult te weten:
Allocatie oftewel beïnvloeden van productie en consumptie (vraag en aanbod, hoofdstuk 2.2);
Het stabiliseren van schommelingen in de conjunctuur (hoofdstuk 2.3);
Herverdeling van vermogen en inkomen (hoofdstuk 2.4, 21 en 22).
2.2: Allocatiefunctie
Via verschillende maatregelen kan de overheid ervoor zorgen dat sommige producten duurder worden
of dat productie en distributie ervan op een andere manier worden beperkt (bijvoorbeeld dat je pas
vanaf een bepaalde leeftijd sterke drank mag kopen). Dat terwijl de overheid er ook voor kan zorgen
dat de vraag naar andere producten juist toeneemt (denk dan aan bijvoorbeeld zonnepanelen).
,2.2.1: Pareto-efflciëntie
Idealiter werkt de vrije markteconomie doormiddel van het prijsmechanisme (werking van vraag en
aanbod). In de gedachte van de Pareto-efficiënte allocatie zal iedereen vrijwillig en zodanig
overeenkomsten sluiten dat niemand erop achteruit gaat.
2.2.2: Falende markten
Vanwege marktfalen is er echter overheidsingrijpen nodig om tot een Pareto-efficiënte allocatie te
komen omdat:
De marktsector geen dekkende collectieve voorzieningen kan leveren;
Er sprake is van machtsposities (monopolies);
Er een verschil is in schaalvoordelen;
Er sprake is van asymmetrische informatie;
Onevenredig hoge kosten dit belemmeren;
Externe effecten dit belemmeren;
Er tekortkomingen zitten aan de verzekeringsmarkt.
Overheidsingrijpen richt zich niet alleen op het corrigeren van marktfalen, maar kan ook zijn
ingegeven vanuit het 'paternalistische' idee dat de overheid meent betere beslissingen voor
burgers te kunnen nemen dan burgers voor zichzelf.
2.2.3: Collectieve goederen
Er zijn publieke of collectieve goederen die niet geproduceerd zouden worden als ze niet door de
overheid zelf geproduceerd werden. Twee kenmerkende eigenschappen van collectieve goederen
zijn:
Non-exclusiviteit: Het gaat over goederen waarbij niemand om bepaalde redenen als
gebruiker mag worden uitgesloten.
Non-rivaliteit: Het zijn goederen die niet zodanig geproduceerd zijn dat als de ene persoon
ze gebruikt dat de andere persoon er dan geen gebruik meer van kan maken (denk aan
een zeedijk die heel veel mensen in één keer beschermd tegen het water).
2.2.4: Marktmacht
Een Pareto-efficiënte allocatie kan gehinderd worden als producenten over marktmacht zoals een
monopoly beschikken. Een monopolist kan de prijzen opdrijven. Om die reden onderneemt de
overheid stappen om te voorkomen dat marktpartijen te groot worden door fusies en overnames.
De Nederlandse Autoriteit Consument en Markt (ACM) ziet hierop toe. In de Amerika mag de
overheid ook ingrijpen door te machtige ondernemingen op te splitsen.
2.2.5: Schaalvoordelen
Sommige producten zijn goedkoper als je ze in grote hoeveelheden produceert zoals bijvoorbeeld
schoon drinkwater. Dit is iets wat de overheid in eigen hand houdt. Daarnaast kan de overheid
ervoor kiezen om een particulier het alleenrecht te gunnen voor de productie zoals bij de
postbezorging. Toch is ook het inzicht gegroeid dat maar enkele goederen zodanige
schaalvoordelen kent dat zo'n natuurlijk monopoly rechtvaardigt.
2.2.6: Asymmetrische Informatie
Ook kan de Pareto-efficiëntie worden bedreigt wanneer de ene marktpartij over meer informatie
beschikt dan de andere (informatie-asymmetrie). Zo kunnen consumenten bijvoorbeeld niet
beoordelen of de ingrediënten waar voedingsmiddelen van zijn gemaakt veilig zijn. Ook hier is
overheidsingrijpen gewenst.
2.2.7: Onevenredig hoge kosten
Soms kan de levering van goederen en diensten door de markt gewoon lastig te organiseren zijn.
Denk hierbij aan tolwegen. Lange tijd zou het betalen van tol voor verschillende wegen mogelijk tot
verkeersopstoppingen leiden, omdat het weggebruikers zou verplichten om steeds te stoppen bij
een tolhuisje. Inmiddels is dit te organiseren door bijvoorbeeld de invoering van rekeningrijden.
Tegenwoordig kunnen auto's eenvoudig gevolgd worden en de kosten voor het gebruik van een
bepaalde weg kunnen eenvoudig in rekening worden gebracht, zonder dat weggebruikers steeds
moeten stoppen. Er is echter wel weerstand voor het betalen van een voorziening die altijd gratis
was.
2.2.8: Externe effecten
Externe effecten zijn in feite effecten van markactiviteiten voor derden die niet in de prijs van de
goederen of diensten terugkomen. Deze effecten kunnen positief zijn, zoals bijvoorbeeld onderwijs
, dat niet alleen voorziet in de ontwikkeling van het individu, maar ook in de kenniseconomie als
geheel. Negatieve effecten zijn er ook zoals producten die belastend zijn voor het milieu of
afvallozingen waarvoor de producten en de consument zelf niet de rekening gepresenteerd krijgen.
Een overheid kan allerlei maatregelen nemen om gewenste externe effecten te stimuleren en
ongewenste effecten de verminderen. Deze maatregelen kunnen variëren van regelgeving, tot
subsidies en heffingen.
Ten aanzien van lozingen komen beleidskamers gedurende de jaren negentig tot de conclusie dat
heffingen doorgaans effectiever zijn dan het inperken van het aantal vergunningen. Deze conclusie
komt voort uit een onderzoek van Arthur Pigou (1877-1959). Het is echter wel lastig om het juiste
tarief vast te stellen, omdat de vervuiler vaak meer informatie heeft dan de overheid, waardoor de
tarieven doorgaans te laag worden vastgesteld. De overheid kan ook voor het beperken of
bevorderen van externe effecten gebruik maken van voorlichting.
De econoom Ronald Harry Coase (1910-2013) stelt dat onderhandelingen tussen vervuilers en
slachtoffers vaak effectiever is. Door omwonenden een recht van een schone leefomgeving te
gunnen, kunnen er onderhandelingen worden gestart waarbij omwonenden kunnen besluiten om
tegen betaling de vervuiler het recht van vervuiling te gunnen. Het is echter niet haalbaar om met
duizenden omwonenden te onderhandelen waardoor de overheid uiteindelijk alsnog zelf optreed.
De emissiehandel voor koolstofdioxide (Co2) waarbij de Europese Unie rechten verdeelt om C02 uit
te mogen stoten is hier een voorbeeld van. Wanneer in de onderhandelingen het polderen niet lukt,
kan overheidsingrijpen als stok achter de deur fungeren.
Onderzoek van Elinor Ostrom (1933-2012) toont aan dat onderhandelingen vaak de meest
effectieve manier zijn om te zorgen dat alle belangen voldoende zijn behartigt. Randvoorwaarde is
wel dat er niet te veel belangen met een vraagstuk gemoeid zijn, want dan is het niet realiseerbaar
om alle partijen aan tafel te krijgen.
Natuurlijke hulpbronnen lijken in veel gevallen gratis, maar ze zijn niet onbeperkt beschikbaar.
Denk hierbij bijvoorbeeld aan de vissen in de zee. Onderhandelingen met belanghebbenden kan
mits binnen een kleine gemeenschap met sterke sociale controle, maar in de grotere setting zal dit
niet werken. In dat geval zullen visrechten moeten worden vastgesteld. Dit kan via een
wachtlijstsysteem of door de rechten bij opbod te gunnen aan de hoogte bieder om op die manier
de visactiviteit te beheersen.
2.2.9: Tekortkomingen van de verzekeringsmarkt
Om risico's af te dekken kiezen mensen voor het hebben van een verzekering. Er zijn echter
onverzekerbare risico’s, zoals schade door oorlog of een natuurramp (gecorreleerde risico's). De
kans dat zoiets zich voordoet is niet te berekenen en als deze schade gedekt moet worden vanuit
een verzekering, levert dit een hoge premie op. Ook kunnen verzekeraars de neiging hebben om
risicovolle klanten te weigeren waardoor het solidariteitsbeginsel van de verzekering wegvalt. Dit
zijn redenen waarop de overheid kan besluiten om zaken zelf te organiseren of om regels te
scheppen voor verzekeraars (zoals bijvoorbeeld de acceptatieplicht voor zorgverzekeraars.
2.2.10: Paternalisme
Gedragseconomen stellen vast dat burgers hun beslissingen meestal niet nemen op grond van
rationaliteit, maar op grond van gevoel en in veel gevallen ook gebrek aan wilskracht en kennis om
te juiste besluiten te nemen. Om die reden kan de overheid bepaalde zaken via
overheidspaternalisme stimuleren, verplichten of verbieden. Dit kan o.a. door het opleggen van
regels, het beschikbaar stellen van subsidies of het geven van voorlichting.
2.3: Stabilisatiefunctie
Hoogconjunctuur en laagconjunctuur wisselen elkaar af. Deze afwisseling van hoog- en
laagconjunctuur wordt ook wel de conjunctuurcyclus genoemd. Om te grote conjunctuurgolven te
voorkomen kan de overheid gebruik maken van een 'anticyclisch' begrotingsbeleid om zo de
schommelingen te beperken. In een periode waarop de economie krimpt gedurende twee
aaneengesloten kwartalen is er volgens statistici sprake van een recessie.
