Leerdoelen Beginselen Bestuursrecht periode 4
Week 1
1. Studenten kunnen de relevantie van het bestuursrecht in een gegeven bericht aanwijzen.
Wat is bestuursrecht?
Het bestuursrecht heeft betrekking op het openbaar bestuur, op hetgeen het openbaar bestuur doet
en op zijn relatie tot de burgers. Tot het openbaar bestuur (hierna kort: het bestuur) behoren de
besturen van gemeenten, provincies en waterschappen, de ministeries en vele andere
overheidsinstanties. Wát het bestuursrecht regelt, is samen te vatten in vijf hoofdvragen:
1. Hoe is het bestuur georganiseerd?
2. Welke bevoegdheden heeft het bestuur?
3. Aan welke rechtsnormen heeft het bestuur zich te houden?
4. Hoe kan het bestuur er voor zorgen dat burgers zich aan de voor hen geldende rechtsnormen
houden?
5. Welke juridische bescherming is er voor burgers tegen beslissingen en handelingen van het
openbaar bestuur?
Bijzondere delen
Het bestuursrecht heeft betrekking op alle beleidsterreinen waarop het openbaar bestuur werkzaam
is. Voor vele onderdelen, meestal genoemd bijzondere onderdelen, van het bestuursrecht bestaan
aparte namen die corresponderen met de afzonderlijke beleidsterreinen. Zo kennen we het
omgevingsrecht, waartoe o.a. het milieurecht, het waterrecht en het ruimtelijk bestuursrecht
behoren, het huisvestigingsrecht, het vreemdelingenrecht, het bestuursrecht inzake openbare orde
en veiligheid, het economisch bestuursrecht, het financieel bestuursrecht en het
socialezekerheidsrecht. Wat het bestuur doet, doet het altijd op een bepaald terrein; het handelt dus
altijd voor een specifieke activiteit, bijvoorbeeld om een bepaald pand te bewonen (bijzonder deel
huisvestiging) of een varkenshouderij te vestigen (bijzonder deel omgevingsrecht).
Algemene delen
Naast de bijzondere delen worden ook de algemene delen van het bestuursrecht onderscheiden,
waartoe de centrale onderwerpen en leerstukken van het bestuursrecht behoren en waarop met
name de Algemene wet bestuursrecht (Awb) betrekking heeft.
Ingrijpende wijzigingen in één van de bijzondere delen: het omgevingsrecht
Integratie heeft ertoe geleid dat thans voor heel veel activiteiten (projecten noemt de Wabo (Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht) het) nog maar één vergunning nodig is, waar dat er vroeger in
sommige gevallen twee, drie of (veel) meer waren. Ook wanneer iemand iets eenvoudigs wil
aanvragen, bijv. een vergunning voor het kappen van een boom, heet die vergunning officieel toch
omgevingsvergunning (en niet kapvergunning). Sterker: in veel gevallen zal het bij een
vergunningaanvraag inderdaad gaan om zo’n enkelvoudig activiteit. We spreken dan niettemin van
een omgevingsvergunning, eventueel met aanduiding erbij; dus bijv. een omgevingsvergunning voor
het kappen, een omgevingsvergunning voor het bouwen etc.
Maatschappelijk belang
Zodra evenwel in de samenleving een algemeen belang wordt bedreigd, bijvoorbeeld de veiligheid,
eist diezelfde politiek als eerste dat er nieuwe wetten komen die de bedreiging moeten wegnemen of
beheersen. Wetgeving wordt dus als probleem, maar tegelijk als oplossing gezien. Het is ook de vraag
in hoeverre deregulering mogelijk is: we hebben namelijk behoefte aan ordening ter bescherming
van allerlei belangen. Naast een streven naar deregulering zijn er ook initiatieven genomen om de
rechtspraak doelmatiger te maken. Door de nieuwe zaaksbehandeling bij de rechtbanken, een meer
1
,op een inhoudelijke eindresultaat gericht proces bij de bestuursrechter en het sneller doen van
uitspraken, probeert de bestuursrechtspraak het bestuursrecht meer aan zijn maatschappelijke
doelen te laten voldoen en een tegenwicht tegen juridisering te bieden. Gezegd kan worden dat met
de grotere rol die de overheid in onze samenleving is gaan spelen, ook noodzakelijkerwijs het
bestuursrecht is gegroeid, zowel in de sfeer van de bestuurlijke bevoegdheden als wat betreft de
bescherming van de burgers tegen de uitoefening daarvan.
Twee uitgangspunten
1. Legaliteitsbeginsel: de overheid mag burgers iets verbieden of gebieden doch uitsluitend voor
zover de wet dat uitdrukkelijk toestaat;
2. Specialiteitsbeginsel: het bestuur mag bij de uitvoering van een bepaalde wettelijke regeling
slechts die belangen behartigen waarvoor de betrokken regeling in het leven is geroepen.
2. Studenten kunnen uitleggen wat gelede normstelling is en kunnen dit verschijnsel illustreren
aan de hand van regelgeving.
Normadressaten
Het bestuursrecht kent vele wetten, regelingen, voorschriften etc. die normen bevatten. Er zijn
normen die bedoeld zijn voor overheidsinstanties; meer juridisch gezegd: die overheidsinstanties als
geadresseerde (adressaat) hebben. EU-richtlijnen leggen verplichtingen op aan de lid-staten. De
Grondwet draagt de wetgever op allerlei wetten te maken.
Hiërarchische opbouw van het normenstelsel
Regelgeving komt op verschillende bestuurlijke niveaus tot stand, waarbij een lagere regeling niet in
strijd mag komen met een hogere. De meeste regels gelden voor een onbepaald aantal gevallen,
maar er zijn ook voorschriften e.d. die verbonden zijn aan besluiten voor individuele gevallen
(beschikkingen). Zie het schema.
Gelede normstelling
Het in het schema weergegeven normenstelsel is hiërarchisch van opbouw. Dit is des te relevanter
omdat een burger in veel situaties met normstelling op meer niveaus tegelijk te maken heeft, bijv.
met een wet, een amvb en een beschikking. Men zegt ook wel dat het normenstelsel (verticaal)
geleed is (uit meerdere onderdelen bestaand, vertakt); anders gezegd: er is sprake van (verticale)
gelede normstelling.
Iemand die een bouwwerk tot stand wil brengen en wil weten of dat mag en welke voorschriften hij
daarbij moet naleven, moet zowel de genoemde wetten, de amvb’s, de verordening als de
beschikking raadplegen. Tevens moet hij weten hoe deze besluiten zich tot elkaar verhouden, dat wil
2
,zeggen welke plaats ze in de hiërarchie innemen. Hij kan dan (in principe) aan de hand van de
genoemde algemene regels nagaan of hij een omgevingsvergunning kan krijgen. Eén belangrijk
criterium daarbij is nog niet genoemd: het bouwwerk mag ook niet in strijd zijn met het
bestemmingsplan. Dat plan is gebaseerd op de Wro. Daarmee wordt eens te meer duidelijk dat voor
een bepaalde activiteit soms meer wetten en de daarop gebaseerde regelgeving tegelijk van belang
zijn. Men kan dit horizontale gelede normstelling noemen.
Wanneer we nu de belangrijkste wetten (Ww, Wabo, Wro en Wm) de verticale en horizontale
geleding combineren, krijgen we het volgende schema.
Horizontale gelede normstelling is gezien het specialiteitsbeginsel tot op zekere hoogte noodzakelijk.
Wel kunnen er daardoor bij complexe activiteiten veel regelingen tegelijk van toepassing zijn. Voor
de inwerkingtreding van de Wabo kon dit ertoe leiden dat de burger heel veel vergunningen en
toestemmingen moest aanvragen voor het uitvoeren van een bepaalde activiteit. Nu de Wabo in
werking is getreden, kan in veel gevallen volstaan worden met het aanvragen van één vergunning: de
omgevingsvergunning.
3. Studenten kunnen bepalen of een bepaling in de Awb van dwingend, regelend, aanvullend of
facultatief recht is en weten welke gevolgen dit heeft voor afwijkende lagere en bijzondere
wetgeving.
Dwingend recht
Een goed voorbeeld vormt art. 6:7 Awb, waarin de bezwaar- en beroepstermijn wordt vastgesteld op
zes weken. Afwijking daarvan in lagere wetgeving is niet toegestaan en zal in een beroepsprocedure
door de rechter ontbindend worden geacht. Afwijking in andere wetten in formele zin zou weliswaar
zo veel mogelijk moeten worden beperkt, maar is wel toegestaan.
Regelend recht
De Awb bevat de, als meest wenselijk beschouwde, hoofdregel, maar staat afwijking daarvan ook in
lagere wetgeving uitdrukkelijk toe. Zo bepaalt art. 4:1 dat een aanvraag schriftelijk wordt ingediend
tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. (De term wettelijk voorschrift ziet op een voorschrift
in een wet in materiële zin).
Aanvullend recht
De regel is in beginsel te vinden in andere wetgeving, doch wanneer in de desbetreffende regeling
niets staat, geldt de bepaling van de Awb. Zo gaat art. 3:6 er van uit dat in bijzondere wettelijke
voorschriften aan adviseurs is voorgeschreven binnen hoeveel tijd ze moeten adviseren. Waar dat
niet is gebeurd, geldt hetgeen in art. 3:6 Awb staat: het orgaan kan een termijn bepalen. Zo gaat de
Awb er van uit dat de bijzondere regeling bepaalt binnen hoeveel tijd op een aanvraag moet worden
beslist. Gezien de vele soorten beschikkingen die in de wetgeving aan de orde komen, ligt een
3
, regeling van beslistermijnen in de bijzondere regeling ook voor de hand. Is evenwel niets omtrent de
beslistermijn bepaald, dan geldt de beslistermijn vermeld in art. 4:13 Awb.
Verschil tussen aanvullend en regelend recht
Men moet eerst altijd de in ene concreet geval van toepassing zijnde bijzondere regeling raadplegen.
Pas als die niets bepaalt, geldt de aanvullende regeling in het desbetreffende Awb-artikel. Het
verschil tussen aanvullend en regelend recht is dat bij aanvullend recht de Awb zo nodig een gat vult
dat er normaliter niet is, terwijl bij regelend recht de Awb in beginsel zelf regelt, maar aan de
bijzondere regelgever (ook de lagere regelgever!) de mogelijkheid geeft iets te regelen dat afwijkt
van hetgeen de Awb regelt.
Facultatief recht
Deze variant vinden we in art. 3:10 dat de toepasselijkheid van de openbare
voorbereidingsprocedure betreft. Genoemd artikel geeft voor gevallen waarin voor het nemen van
besluiten niet reeds bij wettelijk voorschrift is bepaald dat deze afdeling geldt, aan andere (ook
lagere) regelgevers én bestuursorganen de bevoegdheid (de wetgever in formele zin heeft die
bevoegdheid natuurlijk hoe dan ook) te bepalen dat afdeling 3.4 moet worden toegepast bij de
voorbereiding van bepaalde besluiten. Dat mogen ze dus doen, maar hoeft niet: vandaar de term
facultatief. Wanneer noch een regeling, noch bij bestuursbesluit afdeling 3.4 van toepassing is
verklaard, geldt die afdeling derhalve niet voor de voorbereiding van het desbetreffende besluit.
De vier soorten recht overziend, kunnen we stellen dat bij dwingend en regelend recht in de Awb een
voorkeur voor de Awb-regel wordt uitgesproken, terwijl bij aanvullend en facultatief recht het
initiatief bij de bijzondere regelgever wordt gelegd.
4. Studenten weten wat het verschil is tussen een bestuursorgaan op grond van art. 1:1 lid 1
sub a Awb (zogenaamde a-organen) en op grond van sub b (b-organen).
5. Studenten kunnen aan de hand van een gegeven bijzondere wet bepalen of een bepaald
orgaan een a-orgaan in de zin van de Awb is.
Nederland als gedecentraliseerde eenheidsstaat Zoals voorgaande illustratie al gedeeltelijk laat zien,
kent het openbaar bestuur, hierna kortheidshalve aangeduid als het bestuur, binnen Nederland een
bepaalde opbouw. In die opbouw zijn de zogeheten ‘openbare lichamen’ van groot belang.
Openbare lichamen zijn, kort gezegd, publieke gemeenschappen met een zekere democratische
legitimatie. Op centraal niveau is er het openbaar lichaam Staat, met ministeries (ambtelijke
organisaties onder leiding van een minister); daarnaast zijn er zelfstandige bestuursorganen (die niet
onder de leiding van een minister staan). Decentraal zijn er de volgende openbare lichamen: de
4
