Gemeenterecht 2021-2022
Week 1
Broeksteeg H1, H2, H3
Artikel: Ingrijpen op Sint-Eustatius, De Herontdekking van de grove
taakverwaarlozing?
Broeksteeg H1, H2, H3
H1: Een korte geschiedenis van de gemeente
1.1 Gemeenten van 1798 tot 1848
Gemeenten in de Frans-Bataafse tijd
De Staatsregeling van 1798 vestigt een eenheidsstaat. De Republiek kent
ringen en gemeenten. In elke gemeente is een gemeentebestuur. Er is een
vertegenwoordigend lichaam, dat bij reglement het aantal
gemeentebestuurders bepaalt en hun wijze van verkiezing door de
stemgerechtigde burgers. De Acte van Staatsregeling merkt
gemeentebesturen aan als administratieve lichamen, ondergeschikt en
verantwoordelijk aan het (centrale) uitvoerend bewind. Plichtsverzuim
betekent dat de leden van het gemeentebestuur door het uitvoerend
bewind van hun posten ontzet worden. Het uitvoerend bewind benoemt in
ieder departement drie commissarissen als toezichthouders op de
uitvoering van wetten. Rechtspraak is geen belang meer van het lokale
bestuur en wordt ondergebracht in een separate staatsmacht. De
Staatsregeling van 1798 staat aan de wieg van de vorming van de
eenheidsstaat, bepaalde uniformering van het gemeentebestuur en de
idee van uitvoering van hogere regels.
In de Staatsregeling van 1801 krijgt het Staatsbewind vergaande
bevoegdheden en de positie van het Vertegenwoordigde Lichaam
verzwakt. Gemeenten worden niet langer beschouwd als een
administratief onderdeel van de eenheidsstaat en de Staatsregeling van
1801 kent een eerste notie van autonomie. Art. 74 bepaalt dat iedere
gemeente de vrije beschikking heeft over haar huishoudelijke belangen en
bestuur (staat ook in Staatsregeling van 1805).
De constitutie van het Koninkrijk Holland van 1806 noemt ook de
gemeentebesturen. Art. 63 bepaalt dat gemeentebesturen bevoegd zijn
tot het regelen van huishoudelijke belangen. De ambt van burgemeester
wordt ingevoerd. Gemeentebesturen worden onder streng toezicht
gesteld.
De Grondwetten van 1814 en 1815
De grondwet van 1814 bevestigt de eenheidsstaat en bepaalt dat ‘de
besturen van Steden, Districten, Heerlijkheden en Dorpen’ de vrije
beschikking hebben over ‘ hunne huishoudelijke belangen’. Het
plaatselijke bestuur wordt geregeld door reglementen. De reglementen
van de steden worden door een provinciale commissie vastgesteld. De
reglementen van de plattelandsgemeenten worden door provinciale staten
, Gemeenterecht 2021-2022
vastgesteld. Beide reglementen behoeven bekrachtiging van de
Soevereine Vorst (vanaf 1815 de Koning).
Volgens de reglementen voor de steden worden de leden van de raad voor
het leven gekozen, uit de ‘vroedste en gegoedste’ ingezetenen, door
kiescolleges, op hun beurt gekozen door burgers. Steden kennen twee tot
vier burgemeesters. Zij worden door de Koning benoemd uit de leden van
de raad voor de duur van zes jaar en zij zijn herkiesbaar. In de
plattelandsgemeenten werden de assessoren (vergelijkbaar met
wethouders) door de commissaris des Konings benoemd; de andere leden
van de raad door de staten van de provincie.
Koning Willem I meent dat de Grondwet alleen ruimte laat voor
reglementen, maar zelf vult hij deze met regelmaat ook aan met
koninklijke besluiten, betreffende formele onderwerpen zoals de belasting.
Hierdoor centraliseert het lokale bestuur snel. Er heerst onvrede over de
weinig democratische wijze waarop het lokale bestuur wordt gevormd.
Alleen het vermogende, mannelijke deel van de bevolking kan een
kiescollege kiezen voor de gemeenteraad, die nauwelijks over
bevoegdheden beschikt. Dit draagt bij aan de wens tot vergaande
grondwetsherziening.
1.2 De Grondwet 1848 en de gemeentewet 1851
De Grondwet van 1848
De Grondwet van 1848 brengt voor gemeenten grote wijzigingen. Het
juridische verschil tussen stad en platteland wordt opgeheven. Deze
grondwet legt het ‘Huis van Thorbecke’ vast: er komt een
bestuursstructuur van drie overheidslagen: het rijk, de provincies en de
gemeenten.
Art. 138 Grondwet-1848 legt vast dat er een gemeentewet komt. Daarmee
is de regeling van de bestuursstructuur van gemeenten niet langer een
zaak van het provinciebestuur. De gemeentelijke belastingen etc. krijgen
ook een formeel-wettelijke grondslag. Ook nieuw is dat de gemeenteraad
aan het hoofd van de gemeente staat. De raad wordt rechtstreeks door de
ingezetenen gekozen, voor een bepaald aantal jaren. Zij treden periodiek
af en worden niet meer voor het leven gekozen. Art. 140 Grondwet-1848
kent de gemeenten autonomie toe: aan de raad wordt de regeling en het
bestuur van de huidhouding des gemeente overgelaten. Er geldt
preventief toezicht en repressief toezicht door de Koning, wegens strijd
met ‘de wetten of het algemeen belang’. Onder meer hierdoor komt de
eenheidsstaat tot uiting.
De Grondwet-1848 veronderstelt een uniforme bestuursstructuur.
Daarmee versterkt deze Grondwet de staatsrechtelijke positie van
gemeenten aanzienlijk.
De gemeentewet-1851
, Gemeenterecht 2021-2022
De gemeentewet draagt bij aan uniformering van gemeenten. Het
constitueert het college van burgemeester en wethouders, belast met het
dagelijks bestuur van de gemeente. Ook noemt deze gemeentewet de
burgemeester als afzonderlijk ambt. In beginsel oefent de raad alle
bevoegdheden uit, tenzij de wet die bij het college of de burgemeester
neerlegt. Daarmee legt de gemeentewet-1951 een monistisch
bestuursmodel vast. De raad beraadslaagt in openbaarheid.
Met deze gemeentewet kan de gemeentelijke autonomie tot ontplooiing
komen: de gemeentewet-1851 regelt vooral hoofdzaken en laat veel
vrijheid voor de gemeenten.
Wijzigingen 1851-1983
Tussen 1851 en 1983 zijn de wijzigingen van het lokale bestuur
bescheiden van aard. Het (census-)kiesrecht wordt een beetje uitgebreid.
Er is ook een wijziging van de Grondwet in 1887, waardoor de figuur van
medebewind is vastgelegd: ‘Wanneer de wetten, algemeene maatregelen
van bestuur of provinciale verordeningen het vorderen, verleenen de
gemeentebesturen hunne medewerking tot uitvoering daarvan’.
Daarnaast voorziet deze grondwet in een taakverwaarlozingsregeling. Bij
grove taakverwaarlozing kan de wetgever ingrijpen. De
grondwetsherziening van 1917 is van belang, omdat zij algemeen
kiesrecht brengt, ook voor de gemeenteraad. De Grondwet-1922 maakt
het mogelijk dat de raad bevoegdheden kan delegeren aan andere
gemeentelijke ambten. Art. 149 Grondwet-1922 legt de basis voor
gemeentelijke samenwerking.
De herziening van de gemeentewet in 1931 is van belang, onder meer
omdat sindsdien drie ambten expliciet tot het gemeentebestuur worden
gerekend: de raad, het college van burgemeester en wethouders en de
burgemeester. De gemeentewet bepaalt nu dat het college bestaat uit de
burgemeester en wethouders.
1.3 De Grondwet-1983
Deze herziening wil moderniseren, vereenvoudigen, systematiseren en
deconstitutionaliseren. De Grondwet zou alleen de onderwerpen moeten
bevatten die zo gewichtig zijn dat zij alleen maar langs de moeilijke en
tijdrovende weg van grondwetsherziening gewijzigd kunnen worden. De
doelstelling van deconstitutionalisering is niet bereikt. Sinds 1983 is
Hoofdstuk 7 Grondwet een aantal keer gewijzigd. De laatste twee
herzieningen uit 2008 en 2018 maken duidelijk dat de wens tot
deconstitutionalisering kennelijk nog steeds bestaat en dat deze
doelstelling van 1983 alsnog, het zij beperkt, is gerealiseerd.
1.4 De gemeentewet-1992
, Gemeenterecht 2021-2022
De grondwetsherziening van 1983 is de voorbode voor een nieuwe
Gemeentewet die in 1992 tot stand komt. In de Gemeentewet-1992
behoren modernisering en systematisering tot de uitgangspunten van de
nieuwe Gemeentewet. De belangrijkste structuren van het gemeenterecht
blijven overeind: het onderscheid tussen autonomie en medebewind, het
hoofdschap van de raad en de daaruit vloeiende attributie van
bevoegdheden ten aanzien van de raad, het college en de burgemeester,
alsmede het bestuurlijk toezicht. De wetgever wil de positie van
gemeenten ten opzichte van de rijksoverheid versterken. Ook is de positie
van de raad versterkt.
1.5 De herziening van 2002
De Algemene wet bestuursrecht (Awb) bracht de nodige wijzigingen van
de Gemeentewet mee, de bevoegdheden van de burgermeester ter zake
van de openbare orde werden aanzienlijk uitgebreid en de
aanstellingswijze van de burgemeester werd veranderd. Er is één
herziening van de Gemeentewet die een wezenlijke verandering van de
gemeentelijke bestuursstructuur heeft opgeleverd, namelijk de dualisering
van het gemeentebestuur in 2002. De gemeentelijke bestuursstructuur is
sinds 1851 altijd monistisch geweest. De belangrijkste kenmerken daarvan
zijn dat de gemeenteraad het hoofd van de gemeente is, dat aam hem in
beginsel alle bevoegdheden toekomen, dat hij de wethouders uit zijn
midden benoemt en dat deze wethouders lid blijven van de raad.
De doelstelling van dualisering is een versterking en vitalisering van de
lokale democratie. Raad en college zouden losser van elkaar moeten
functioneren, waarbij het landelijke parlementaire stelsel tot voorbeeld
strekt. In veel grote gemeenten zouden raad en college deze dualistische
werkwijze ook al toepassen. Veel gemeentebesturen functioneren feitelijk
al dualistisch, waarbij het college het beleid bepaald. Wethouders kunnen
van buiten de raad worden benoemd. Zij zijn geen lid meer van de
gemeenteraad.
1.6 Centralisatie- en decentralisatietendensen
Centralisatie en decentralisatie
Onder centralisatie wordt verstaan dat het rijk de behartiging van taken en
bevoegdheden van de decentrale overheden naar zich toetrekt. Onder
decentralisatie wordt verstaan het overdragen van taken en
bevoegdheden aan de decentrale overheden. Hiervoor kwam al aan bod
dat de periode van koning Willem I centraliserend was. De koninklijke
goedkeuring van de provinciale reglementen heeft een sterk uniformerend
effect op de lokale bestuursstructuur. Bovendien regeert koning Willem I
door het vaststellen van koninklijke besluiten. Vanaf omstreeks 1930
worden gemeenten meer en meer gezien als uitvoerders van centraal
beleid, hetgeen leidt tot verdere centralisatie, waarbij het rijk bepaalde
belangen zelf ter hand neemt, dan wel steeds meer in medebewind
vordert.
