Samenvatting Elementaire Bestuurskunde
Openbaar bestuur, beleid, organisatie en politiek (C.F. van den Berg e.a., 10 e editie)
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur (blz.
15 t/m 45)
Paragraaf 1.4: Wat is openbaar bestuur
Er is geen precieze definitie van openbaar bestuur. Welke personen en organisaties wel of niet tot
openbaar bestuur horen is niet altijd duidelijk.
Bestuur kan globaal besproken drie betekenissen hebben:
1) Activiteit van het besturen
2) Een specifieke groep van personen die samen besturen (verenigingsbestuur)
3) Geheel van personen, instellingen, organisaties, activiteiten en procedures van besturing in
brede zin
Openbaar bestuur (definitie volgens het boek): het geheel van organisaties en activiteiten die primair
gericht zijn op de besturing van de maatschappij.
Er zijn drie logica’s van sturing in de maatschappij te onderscheiden; (1) de staat, (2) het middenveld
en (3) de markt.
(1) Staat: richt zich op het dienen van het algemeen belang
(2) Middenveld: richt zich op doelstellingen die niet binnen de sfeer van de overheid vallen
(3) Markt: richt zich op het leveren van producten en diensten op commerciële grond
Als activiteiten of organisaties van het ene ‘veld’ naar de andere wordt overgeheveld noemen we dat
ook wel privatisering, liberalisering of vermarkting.
VB: Sinds 2004 kunnen burgers kiezen welke energieleverancier ze gebruiken Nationalisering of
verstatelijking
Overheidsorganisaties bestaan grofweg uit politieke leiding en ambtenaren. Politieke leiding omvat
gezagsdragers die voor hun functioneren indirect of direct verantwoording schuldig zijn aan
democratisch gekozen vertegenwoordigende organen. Ambtenaren zijn benoemde functionarissen
die ondergeschikt zijn aan de politieke leiding.
Maatschappelijk middelveld is een veld van organisaties dat zich tussen de overheid aan de ene kant
en aan de andere kant bedrijven en individuele burgers aan de andere kant bevindt. Bestaat uit
organisaties die qua rechtsvorm private organisaties zijn, maar toch betrokken zijn bij openbaar
bestuur.
,Het maatschappelijk middelveld is verder onder te delen:
1. Middenveldorganisaties die bepaalde maatschappelijke functie vervult (schoolbestuur,
ziekenhuis). Het zijn private organisaties met een publieke taak. In loop der tijd zijn deel van de
particuliere organisaties in samenspraak met de overheid bepaalde bestuurstaken gaan vervullen
woningbouwcorporaties die zijn opgericht met het doel om eigen leden of bevolkingsgroepen te
voorzien van een woning.
2. Middenveldorganisaties die bepaald belang behartigen of een bepaald ideëel doel nastreven
(vakbonden, werkgeversorganisaties of milieuorganisaties). Zij hebben geen winstoogmerk en zijn bij
openbaar bestuur betrokken omdat ze beleid proberen te beïnvloeden op een manier waardoor de
belangen en ideeën van hun achterban gediend worden.
Het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties is de rechtsstatelijke vorm;
publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisaties hebben
deze niet!
Begrip Omschrijving Voorbeelden
Politiek Politieke systeem in enge zin; Europees Parlement, Staten-
volksvertegenwoordigers en Generaal, Provinciale Staten,
gezagdragers met politieke gemeenteraden, Europese Raad,
verantwoordelijkheid regering, colleges van B&W,
Algemene besturen van
waterschappen
Ambtelijk apparaat De aan politieke gezagsdragers Ministerie van Financiën, Cluster
ondergeschikte organisaties en van Mobiliteit en Infra van de
functionarissen Provincie Noord-Brabant, Dienst
Stedelijke ontwikkeling van de
gemeente Den Haag, Europese
comités, PI’s
Overheid Politieke instituties + ambtelijk
apparaat
Zelfstandige Bestuursorganen Niet rechtstreeks aan politieke Havenbedrijf Rotterdam,
(ZBO) gezagsdragers ondergeschikte Autoriteit Consument en Markt,
publieke organisaties en CBS, Onderzoeksraad voor
functionarissen Veiligheid
Publieke sector Alle organisaties met een Overheid + zelfstandige publieke
publiekrechtelijke grondslag organisaties
Private organisaties met (deels) Organisaties met een APK-garages, Universiteit
publieke taken privaatrechtelijke grondslag die Leiden, Erasmus Medisch
tenminste voor een deel van Centrum, notarissen,
hun activiteiten een publieke Woningcorporatie
taak uitvoeren
Private organisaties zonder Particuliere organisaties zonder ANWB, Ajax, Rode Kruis,
winstoogmerk publieke taak en zonder Greenpeace
winstoogmerk
Private sector Alle organisaties met een Bedrijfsleven + middenveld
privaatrechtelijke grondslag
Bedrijfsleven Particuliere organisaties met Shell, Google, Coca Cola
winstoogmerk
,Paragraaf 1.5: Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Verticale en horizontale dimensie van openbaar bestuur. Verticale dimensie geeft aan dat het
openbaar bestuur op meerdere niveaus van omvattendheid vorm kan krijgen: wijk, gemeente, regio,
provincie, natiestaat, internationale regio of de wereld.
Horizontale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat,
maar ook uit tal van maatschappelijke organisaties.
Om beide dimensies goed te ‘pakken’ wordt de term multi-level-governance gebruikt; besturen
vindt plaats op meerdere schaalniveaus en gebeurt zowel door overheden als andere partijen.
Het openbaar bestuur in Nederland is op te vatten als een systeem van multi-level governance
waarbij veel organisaties langs de verticale dimensie (EU, nationaal, provinciaal, gemeentelijk) en
horizontale dimensies (staat, middenveld, markt) betrokken zijn.
Huis van Thorbecke: In Nederland is de inrichting van het binnenlands bestuur grotendeels gestoeld
op de door politicus Thorbecke geschreven Grondwet van 1848. Het model bestaat uit 3 hoofdlagen:
gemeenten, provincies en het rijk.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dat betekent dat taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden op verschillende niveaus zijn belegd.
Eenheidsstaat staat voor een uniform bestuursstelsel met duidelijk primaat van de landelijke
overheid. Uniform; elke gemeente heeft in principe dezelfde taken en
verantwoordelijkheden.
Gedecentraliseerd; gemeentes, provincies hebben ondanks het primaat van het rijk
zelfstandige bevoegdheden en een eigen stem
In werkelijkheid is de nationale regering vaak sterk afhankelijk van de decentrale overheden.
Paragraaf 1.6: Openbaar bestuur als good governance
De kwaliteit van het openbaar bestuur wordt beoordeeld aan de hand van verschillende waarden van
goed bestuur. Deze waarden zullen hieronder worden beschreven.
Democratie (Responsief bestuur) gaat uit van volkssoevereiniteit. Volgens dat beginsel regeren
politici, bestuurders en overheidsorganen in naam van het volk. Politici en bestuurders ontlenen hun
macht aan de burgers door middel van verkiezingen. Als hun beleid niet aanslaat bij de meerderheid
van de bevolking, worden ze daarvoor gestraft bij de volgende verkiezing. Zij anticiperen daarop door
beslissingen in grote lijnen in overeenstemming te brengen met de in de maatschappij levende
waarden, normen en wensen.
Sinds 2015 bestaat de mogelijkheid om een referendum aan te vragen over wetsvoorstellen die het
parlement heeft aangenomen. De regering en het parlement moeten de uitslag van zo’n referendum
serieus behandelen, maar het is niet bindend.
Democratisch/responsief bestuur veronderstelt dat de spelregels voor collectieve besluitvorming de
burger de mogelijkheid geeft zijn inbreng te leveren.
Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht
Openbaar bestuur heeft aantal monopolies; belasting heffen, wetten uitvaardigen, rechtspreken en
geweld gebruiken. In een rechtsstaat zoals Nederland wordt overheidsmacht uitgeoefend in naam
van de wet en niet uit naam van bepaalde machtshebbers. Iedere publieke bevoegdheid van een
persoon of organisatie heeft een wettelijke grondslag nodig. Rechtmatigheid is de belangrijkste eis
die aan bestuurlijk handelen wordt gesteld.
, Spanningen in de bestuurlijke praktijk rond het rechtmatigheidsvereiste:
Afgelopen eeuw is de rechtsbescherming tegen de overheid sterk uitgebreid (ombudslieden,
Europees Hof voor de Rechten van de Mens, bestuursrechter).
De juridische eisen die aan het optreden van openbaar bestuur worden gesteld zijn hoger
geworden. Zo legt de Awb strikte kader op waarbinnen de overheid zich moet bewegen.
Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken (overheid wordt ook
veroordeeld om schadevergoeding aan burgers of bedrijven te betalen of het strafrechtelijk
vervolgen van bestuurders of ambtenaren)
Bovengenoemde voorbeelden wordt ook wel juridisering genoemd; toename van formele regels en
van formele vormen van conflict bescherming in het domein van het openbaar bestuur.
Doeltreffendheid en doelmatigheid: Presterend bestuur
Openbaar bestuur is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid
daadwerkelijk worden behaald, dit wordt ook wel doeltreffendheid (efficiënt) genoemd. Het
succesbeleid van de overheid over bijv. alcoholmisbruik kan worden gemeten op verschillende
manieren: (1) de vermindering van rijden onder invloed door periodieke controles in het verkeer of
aan de hand van aantal verkeersongelukken waarbij iemand onder invloed was van alcohol (2) de
vermindering van de vraag naar alcoholverslavingszorg of (3) de mate waarin zorginstelling erin
slagen patiënten van hun verslaving te genezen door het meten van hoeveel patiënten er
herhaaldelijk worden opgenomen.
Doelmatigheid: met zo min mogelijk middelen (geld, energie, tijd, technische ondersteuning) de
doelen bereiken. Het doelmatigheidsprincipe is ook op de bestuurlijke indeling zelf van toepassing.
VB: bestuurlijke reorganisaties voor kostenbesparing.
Integriteit: Onkreukbaar bestuur
Om te voorkomen dat er misbruik gemaakt wordt van macht die politici, bestuurders en ambtenaren
hebben, voeren overheidsorganisaties een integriteitsbeleid. Hierin wordt beschreven welke ethische
principes en professionele maatstaven binnen de organisatie van toepassing zijn. Ook zijn er
voorzieningen om de naleving van het beleid te bevorderen: meldpunt, vertrouwenspersoon etc.
Spanningsvelden
In de praktijk blijken bovengenoemde waarden soms strijdig met elkaar te zijn. Onderstaand een
aantal voorbeelden:
(1) Doelmatigheid VS Rechtmatigheid: Overheid is wegens het recht verplicht burgers, bedrijven en
organisaties bezwaar te laten maken tegen besluiten en deze bezwaarschriften serieus in overweging
te nemen. Het kan de besluitvorming over grote projecten vertraging. Dit betekent dat het meer geld
kost en dat staat haaks op de rechtmatigheid.
(2) Democratie VS Rechtmatigheid: Door toegenomen criminaliteit hebben veel burgers geen
bezwaar tegen het gebruik van criminele informanten en tegen de ruime opsporingsbevoegdheden
van de politie. Regering die deze eisen honoreert handelt in overeenstemming met de meerderheid
van de publieke opinie, maar komt in botsing met een aantal beginselen van het strafrecht.
(3) Integriteit VS Democratie: Veel uitvoeringsorganisaties verlenen diensten aan burgers, maar
hebben ook een controlerende taak. Een wethouder van Milieuzaken knijpt een oogje toe bij een
fabriek die niet aan de eisen voldoet, maar die wel zorgt voor lokale werkgelegenheidsbelangen.
Paragraaf 1.7: Een veranderd openbaar bestuur
De plaats van het openbaar bestuur verandert constant in de samenleving. Vaak zijn die
veranderingen een gevolg van wijzigingen in de maatschappelijke verhoudingen.
