Samenvatting Beginselen van het Nederlandse Staatsrecht
Hoofdstuk 1
1.2 Verdeling van de staatsmacht over verschillende organen
Nederland kent een indirecte democratie, omdat een vergadering van zeer grote
aantallen personen niet redelijk tot een besluit kan komen en bij een zo grote
hoeveelheid mensen voelt niemand zich daadwerkelijk verantwoordelijk voor het
genomen besluit.
Ambivalente verhouding van de burger tot de staat: zij zijn aan de ene kant
soeverein, die de bestuurders, de uitvoerders van zijn wil, mede aanwijst; zij zijn aan
de andere kant onderworpen aan het mede door henzelf ingestelde gezag.
Om het risico van de altijd dreigende dictatuur te ontgaan, heeft men een middel
gevonden dat redelijk goed heeft gewerkt: de verdeling van het gezag over
verschillende organen en dus over verschillende mensen (trias politica-Montesquieu).
Doordat ieder orgaan slechts een deel van het gezag kan uitoefenen, heeft het de
andere organen nodig. Geen orgaan zal dulden, dat het door een ander
opzijgeschoven wordt. Ieder orgaan zal eraan gewend raken dat het rekening te
houden heeft met de mening van andere organen en andere mensen, soms zelfs in
de vorm dat het aan een ander orgaan verantwoording schuldig is.
De verschillende organen waarover het gezag verdeeld is, houden op deze wijze
elkaar in evenwicht en er ontstaat een stelsel dat weliswaar tamelijk ingewikkeld is,
maar dat daartegenover een zekere stabiliteit in de machtsverhoudingen waarborgt
(checks and balances).
Om dergelijk evenwicht te bereiken, moet er dus een verdeelsleutel tussen de
verschillende organen gevonden worden. Elk orgaan moet een zekere macht en een
zekere verantwoordingsplicht krijgen.
De functie van de regering werd door Montesquieu omschreven als uitvoerende
macht. De gedachte was dat de regering de door het parlement gegeven wetten ten
uitvoer legde. Nu is de taak van de regering veel breder dan alleen het uitvoeren van
wetten. De regering heeft ook zelfstandige bevoegdheden (over situaties waar de
wet niks over zegt, bijv. het sluiten van een bepaald verdrag). Beide onderdelen van
de regeringstaak – uitvoering van wetten en de zelfstandige taak – worden in de
Grondwet ‘bestuur’ genoemd.
Het is ook niet zo dat de drie belangrijkste organen in de staat (regering, parlement
en rechterlijke macht) onafhankelijk van elkaar opereren. De vaststelling van wetten
is de taak van regering en parlement samen. Het bestuur is de taak van de regering,
maar de regering staat bij de uitoefening daarvan onder voortdurende controle van
het parlement.
De centrale overheid bestaat uit een samenstel van organen, die ieder slechts een
deel van de overheidstaak uitoefenen en die elkaar dus nodig hebben om te
reageren. Zo houden die organen elkaar in evenwicht en controleren zij elkaar.
,Een andere taakverdeling van het gezag bestaat in een territoriale splitsing. Men
geeft niet een centrale overheid alle bestuursbevoegdheid, maar men verleent een
deel van die bevoegdheid aan regionale overheden. Het stelsel van een federatieve
staat of bondsstaat, waarin de deelstaten eigen grondwettelijk gegarandeerde
bevoegdheden hebben waar federale organen niet in mogen treden, geeft een
evenwicht tussen centrale en regionale organen.
→ V.S, Zwitserland, Duitse Bondsrepubliek
Een andere methode – de Nederlandse – is het verlenen van vrij vergaande
bevoegdheden aan gemeentelijke en provinciale organen, waarbij echter geen
terreinen principieel zijn uitgesloten van centrale bemoeienis. De macht wordt
verdeeld tussen centrale en regionale overheden (het stelsel van de
gedecentraliseerde eenheidsstaat).
1.3 De democratische rechtsstaat
Het begrip ‘democratie’ verwijst naar de premisse dat elke burger gelijkwaardig is en
recht heeft op gelijke invloed op het staatsbestuur. Deze premisse is naar huidige
inzichten onontkoombaar voor wie nadenkt over de invloed van burgers op het
staatsbestuur, en daarmee over de inrichting van het staatsbestuur.
Het begrip ‘rechtsstaat’ ziet op de bescherming van de burger tegen het
staatsbestuur. Het verwijst naar een staat waarvan de organisatie erop is gericht dat
burgers beschermd zijn tegen machtsmisbruik door de staat zelf. Het statelijk gezag
dient te zijn gebonden aan het recht, zodat de overheid alleen dat mag doen waartoe
zij bevoegd is verklaard door de wet.
Een verbinding van beide begrippen levert het begrip ‘democratische rechtsstaat’ op:
een staat met een bestuur dat zowel democratisch als rechtsstatelijk is ingericht.
Binnen het begrip ‘democratie’ vallen de volgende aspecten te onderscheiden, die
zich hebben ontwikkeld in de loop van de geschiedenis.
1. Een democratische staat is niet denkbaar zonder vrije en geheime verkiezingen,
met redelijke tussenpozen, van het parlement. Burgers hebben gelijkelijk het recht
om de leden van de volksvertegenwoordiging te kiezen (actief kiesrecht) en tot lid
van de volksvertegenwoordiging gekozen te worden (passief kiesrecht).
2. Er moet sprake zijn van openheid voor machtswisseling. Er moeten niet alleen
verkiezingen zijn, het moet ook duidelijk zijn hoe lang de verkozenen hun functie
kunnen uitoefenen, en het moet duidelijk zijn dat niet altijd dezelfde personen aan
de macht kunnen blijven.
3. Het parlement dient een centrale rol te spelen in het staatsbestel. Dat betekent in
ieder geval dat de volksvertegenwoordiging een beslissende stem dient te hebben
bij het vaststellen van wetgeving.
,Binnen het begrip ‘rechtsstaat’ vallen de volgende aspecten te onderscheiden, die
zich eveneens hebben ontwikkeld in de loop van de geschiedenis.
1. De staat erkent dat individuen en particuliere instellingen een staatsvrije sfeer
toekomt. Ook een door het volk gekozen parlement moet deze sfeer, waar onder
andere grondrechten zoals de vrijheid van godsdienst, de vrijheid van
meningsuiting en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer onder
vallen, respecteren. Minderheden worden zo beschermd tegen een tirannieke
meerderheid.
2. Optreden van het bestuur dat voor de burger bezwarend is, bijvoorbeeld het heffen
van belastingen, dient te berustten op een algemene regel die de bevoegdheid
van het desbetreffende orgaan omschrijft. Het orgaan is aan deze regel gebonden.
Het legaliteitsbeginsel bevordert de rechtszekerheid en voorkomt dat burgers in
gelijke gevallen ongelijk worden behandeld.
3. De regels waarin de bevoegdheden van een staatsorgaan zijn omschreven,
moeten zijn vastgesteld door een ander orgaan. Als een orgaan zijn eigen
bevoegdheden mag uitbreiden, zou het van geval tot geval de spelregels kunnen
veranderen. Van rechtszekerheid blijft dan weinig over.
4. Geschillen tussen de burger en de staat moeten worden beslist door een
onafhankelijke en onpartijdige rechter. Alleen op die manier kan een eerlijke
afweging plaats vinden van de wederzijdse belangen.
1.4 Grondregels van een democratisch-rechtsstatelijke staatorganisatie
Wanneer wij als grondslag voor een democratisch bestel aannemen, dat ieder
orgaan voor de uitoefening van bevoegdheden ofwel de medewerking van een ander
orgaan nodig heeft, ofwel aan de controle daarvan onderworpen is, dan volgen
daaruit een aantal grondregels voor een democratisch-rechtsstatelijk bestuur.
1. De eerste grondregel die een voorbeeld biedt van ‘checks and balances’ is:
Geen bevoegdheid zonder grondslag in wet of Grondwet.
Dit is het legaliteitsbeginsel, het bestuur heeft door bevelen en de rechterlijke macht
door vonnissen zeggenschap over het dwangapparaat van de staat: leger en politie.
Om machtsmisbruik te voorkomen is in de eerste grondregel neergelegd, dat rechter
en bestuur beide die bevoegdheid slechts mogen gebruiken, voor zover de Grondwet
of de wet dat uitdrukkelijk toestaat. Er bestaat dus geen oorspronkelijke bevoegdheid
van het bestuur of de rechterlijke macht. Hun bevoegdheden berusten steeds op een
wettelijke grondslag. Het optreden van bestuursorganen en rechters berusten niet
alleen op de wet maar het moet ook met de wet in overeenstemming zijn.
De uitvoerende macht is voor het toepassen van dwangmaatregelen afhankelijk van
de regels daarover door het recht gesteld. Zou het bestuur zijn bevoegdheden te
buiten gaan, dan kan de rechter de onrechtmatige beslissingen of daden achteraf
aantasten. De rechter zelf is in de meeste gevallen onderworpen aan de controle van
hogere rechters.
Ook dwang door organen van het Rijk tegen andere openbare lichamen (provincie,
gemeente) kan alleen op grondslag van grondwettelijke of wettelijke regels
rechtsgeldig plaatsvinden.
, Andere overheidshandelingen moeten ook regels die aan burgers aanspraken
verlenen of zonder dat van concrete aanspraken sprake is, overheidsprestaties
jegens burgers betreffen, een basis in de Grondwet of wet hebben, echter is dit nog
niet helemaal in het positieve recht gerealiseerd.
In feite moet iedere met dwang gepaard gaande overheidshandelingen, hetzij van
het bestuur, hetzij van de rechterlijke macht, gebaseerd moet zijn op een wettelijke
grondslag.
2. De tweede grondregel bepaald dat geen bevoegdheid zonder controle kan
bestaan:
Niemand kan een bevoegdheid uitoefenen zonder verantwoording schuldig te zijn
of zonder dat op de uitoefening controle bestaat.
De rechter wordt door een hogere rechter gecontroleerd, waarom hij in het concrete
geval een bepaalde straf oplegt. De regering heeft mits daarbij bepaalde vormen in
acht worden genomen het recht van gratie van straffen (artikel 122 Gw). Maar ook
indien die vormen in acht genomen zijn, is de betrokken minister tegenover het
parlement verantwoordelijk voor de wijze waarop het gratierecht al dan niet is
uitgeoefend in concrete gevallen, ook al zijn de wettelijke voorschriften daarbij in acht
genomen.
De verantwoordingsplicht aan een ander orgaan houdt nu een aanvulling op de
eerste regel in: ook over de uitoefening van een bevoegdheid binnen de wettelijke
perken moet verantwoording worden afgelegd. Het handelend orgaan moet
rekenschap kunnen afleggen waarom het zijn bevoegdheid al of niet heeft
uitgeoefend en waarop juist op de wijze als het heeft gedaan en niet anders. Waar in
ons recht de verantwoordingsplicht ontbreekt, vinden we de openbaarheid van de
ambtshandeling (artikel 121 Gw).
De vormen van verantwoordingsplicht van en controle op overheidsorganen zijn de
volgende:
- Politieke verantwoordingsplicht: Politieke verantwoordingsplicht van bestuurlijke
organen tegenover vertegenwoordigende organen. De ministers moeten zich
verantwoorden tegenover het parlement, de leden van gedeputeerde staten
tegenover de provinciale staten, de burgemeester en de wethouders tegenover de
gemeenteraad. Deze plicht houdt in dat het bestuurlijke orgaan inlichtingen moet
vertrekken, een debat met de volksvertegenwoordiging niet mag ontwijken en bij
verlies van vertrouwen in beginsel moet opstappen. De verantwoordingsplicht heeft
betrekking op eigen handelen of nalaten, maar strekt zich ook uit tot het
functioneren van ambtelijke diensten die aan het bestuursorgaan ondergeschikt
zijn. Dat een bestuurder geen weet heeft van wat ambtenaren in zijn naam hebben
besloten, doet juridisch niet ter zake. Bestuurlijke organen moeten inlichtingen
verstrekken tegenover vertegenwoordigende organen.
