Samenvatting Openbaar Bestuur
Beleid, organisatie en politiek
1| De wereld van het openbaar bestuur
Openbaar bestuur is een ingewikkeld samenspel van een groot aantal partijen, die ieder volgens een
eigen logica handelen. Op het internationale vlak zijn belangrijke spelers bijvoorbeeld: de
regeringsleiders van de EU-lidstaten, maar ook de World Health Organization die een sturende en
coördinerende rol heeft op het gebied van volksgezondheid.
Op nationaal niveau zijn de minister-president en de ministers die gaan over de volksgezondheid,
zorg, veiligheid en economie centrale spelers, maar ook hoge ambtenaren zoals de Nationaal
Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid.
In de regio’s zijn 25 veiligheidsregio’s aan zet, met aan het hoofd de burgermeester van de
belangrijkste gemeente van die regio. Deze 25 burgermeesters hebben zich verenigd in het
veiligheidsberaad. Voor de volksgezondheid zijn de 25 GGD-en verantwoordelijk.
Elke speler is dus verantwoordelijk voor een ander aspect van de crisis. Wie de dagelijkse bestuurlijke
praktijk van dichterbij bekijkt, ziet hoe ingewikkeld de vraagstukken zijn waarvoor het openbaar
bestuur komt te staan: beleidsmatig, logistiek, organisatorisch, politiek, ethisch, juridisch. In het
vervolg van dit hoofdstuk gaan we in op de hoofdlijnen van het openbaar bestuur.
1.1 Wat is openbaar bestuur?
Niets is simpel of eenduidig in de wereld van het openbaar bestuur. Welke personen en organisaties
wel of niet tot het openbaar bestuur horen is niet altijd duidelijk.
Bestuur kan globaal gesproken drie betekenissen hebben:
a. De activiteit van het besturen
b. Een specifieke groep van personen die samen besturen (bijvoorbeeld een
verenigingsbestuur)
c. Geheel van personen, instellingen, organisaties, activiteiten en procedures van besturing in
bredere zin.
Wij beschrijven openbaar bestuur als het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn
gericht op de besturing van de maatschappij. Deze omschrijving laat ruimte voor een beperkte en
een ruime opvatting van het openbaar bestuur. Beperkte opvatting -> openbaar bestuur heeft
dezelfde betekenis als ‘de overheid’ of ‘de staat’. Ruime opvatting -> het openbaar bestuur omvat
ook organisaties die niet behoren tot de overheid maar wel een publieke taak vervullen of op een
andere manier sturing geven aan de maatschappij: ziekenhuizen, ANWB, woningcorporaties.
Bestuurlijke beslissingen – vastgelegd in beschikkingen, subsidieregelingen, wettelijke normen en
gedragsregels – hebben een bindend karakter oor alle leden van de samenleving.
We kunnen grofweg drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: die van de staat, het
middenveld en de markt. De staat is er om het algemeen belang te dienen, de markt om producten
en diensten op commerciële grond te leveren, en het middenveld richt zich op doelstellingen die niet
p winst maken gericht zijn, maar ook niet binnen de sfeer van de overheid vallen. Als je van de staat
naar markt gaat, noemen we dat: privatisering, liberalisering of simpelweg vermarkting. Denk
hierbij aan energiebedrijven -> burgers kunnen hun eigen leverancier bepalen. Van markt naar staat
noemen we nationalisering of verstatelijking. Denk hierbij aan de inlijving van ABN Amro.
1
,Overheidsorganisaties bestaan grofweg uit een politieke leiding en ambtenaren. De politieke leiding
van de overheid omvat gezagsdragers die voor hun functioneren direct of indirect verantwoording
schuldig zijn aan democratisch gekozen vertegenwoordigde organen. Ambtenaren zijn benoemde
functionarissen die onderschikt zijn aan de politieke leiding. Zij dienen de politieke leiding bij te staan
en uitvoering te geven aan politieke beslissingen.
Naast de staat bevindt zich het maatschappelijke middenveld. Dit is een veld van organisaties dat
zich tussen de overheid aan de ene kant en de bedrijven en individuele burgers aan de andere kant
bevindt. Het bestaat uit organisaties die weliswaar qua rechtsvorm private organisaties zijn, maar
toch betrokken zijn bij het openbaar bestuur. Binnen het maatschappelijke middenveld is een nadere
tweedeling te maken. Eén type middenveldorganisaties vervult een bepaalde maatschappelijke
functie zoals ziekenhuizen -> private organisaties met een publieke taak.
De tweede categorie organisaties in het maatschappelijk middenveld bestaat uit organisaties die een
bepaald belang behartigen of een bepaal ideëel doel nastreven, zoals vakbonden,
werkgeversorganisaties en milieuorganisaties -> private organisaties zonder winstoogmerk.
De kernaanpak: het belangrijkste verschil tussen publieke en niet-publieke organisaties is de
rechtsstatelijke vorm: publieke organisaties hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-
publieke organisaties hebben deze niet.
2
,Bozeman spreekt over de mate van publiekheid, en niet of iets wel of niet publiek is. Volgens deze
aanpak zijn er geen puur publieke of puur private organisaties. Alle organisaties hebben bovendien in
enige mate een publiek karakter, omdat ze zich allemaal te verstaan hebben met wet- en regelgeving
van de overheid.
De dimensionale aanpak maakt een onderscheid tussen drie verschillende dimensies: eigendom,
bekostiging en controle.
- Eigenendom: van wie is de organisatie? Dat gaat om de rechtelijke grondslag. Organisaties
kunnen publiekrechtelijk of privaatrechtelijk zijn. De rechtsgrond kan veranderen.
- Bekostiging: wie bekostigt de organisatie? De salarissen van de ambtenaren van de
gemeente worden door de overheid betaald. Universiteiten hebben een inkomstenstroom
die deels publiek en deels privaat is.
- Controle: de mate waarin er politieke controle plaatsvindt. Een hoge mate van politieke
controle betekent dat politieke gezagsdragers de prioriteiten van de organisaties stellen en
dat de organisaties deze opvolgt.
Publiek: de overheid is één van de partijen.
Privaat: burgers en bedrijven onderling.
3
, 1.2 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
De verticale dimensie van het openbaar bestuur geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere
niveaus van omvattendheid gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natiestaat,
internationale regio, of de wereld als geheel. Het openbaar bestuur kent dus een verticale ordening
in meerdere territoriale bestuurslagen.
De horizontale dimensie geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat,
maar ook uit een tal van maatschappelijke organisaties.
Om beide dimensies goed te ‘pakken’ wordt wel de term multi-level-governance gebruikt: besturen
vindt plaats op meerdere schaalniveaus (multi-level) en gebeurt zowel door overheden als andere
partijen (daarom niet goverment maar governance).
De verticale dimensie: het Huis van Thorbecke met opbouw
Het voor Nederland relevante openbaar bestuur is formeel op verschillende niveaus georganiseerd:
lokaal (gemeenten), regionaal (veiligheidsregio’s waterschappen), provinciaal (provincies), nationaal
(de regering en de departementen), Europees (de instellingen van de Europese Unie), en
internationaal (de NAVO, de Verenigde Naties).
De huidige inrichting van het Nederlandse binnenlands bestuur is grotendeels gestoeld op de door de
politucus J.R. Thorbecke geschreven Grondwet van 1848. Dit model, bestaande uit de drie
hoofdlagen gemeenten, provincies en het rijk, kreeg in de 20ste eeuw het etiket ‘Huis van Thorbecke’
mee.
De Nederlandse staatsvorm is die van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. De term ‘eenheidsstaat’
staat voor een uniform bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de landelijke overheid. Uniform
wil dat zeggen dat elke gemeente in principe dezelfde taken en verantwoordelijkheden heeft. De
toevoeging ‘gedecentraliseerd’ duidt erop dat gemeenten en provincies, ondanks het primaat van
het rijk, voor bepaalde onderwerpen zelfstandige bevoegdheden en een eigen stem hebben.
In het Nederlandse model is daarmee ambiguïteit ingebouwd: een centraal systeem maar
mogelijkheden tot variatie en verschil daarbinnen door middel van een zekere decentrale autonomie.
Door de groei is er nog een etage bij gekomen: multinationale bestuurslaag waar Nederland als
lidstaat deel van uitmaakt en waar Nederlanders samen met vertegenwoordigers uit andere lidstaten
en de EU-instituties beleid maken.
De nationale regering bepaalt, de decentrale overheden volgen. Globalisering, decentralisatie en de
integratie van de EU-lidstaten zorgen voor een andere realiteit: in werkelijkheid is de nationale
regering vaak sterk afhankelijk van de decentrale overheden.
Rod Rhodes spreekt van een ‘uitholling van de nationale staat’, omdat de nationale bestuurslaag een
soort lege huls dreigt te worden -> steeds meer taken zijn van nationaal niveau overgedragen naar
decentraal niveau.
De nationale overheid zorgt voor een groot deel voor de noodzakelijke afstemming en uitwisseling
tussen de betrokken partijen op de verschillende bestuurslagen. En in de praktijk heeft centraal
niveau veel zeggenschap over wat er decentraal gebeurt.
De horizontale dimensie: de overheid doet het niet alleen
Je kunt de besturing van de samenleving pas echt begrijpen als je je blik verruimt naar governance.
Dit betekent dat naast de overheid ook het maatschappelijk middenveld en het bedrijfsleven van
belang zijn. Veel verschillende maatschappelijke partijen en verbanden -> horizontale dimensie.
4
