Inhoud samenvatting Gemeenterecht
Hoofdstuk 1: een korte geschiedenis van de gemeente ......................................................................... 2
Hoofdstuk 2: rechtsbronnen van het gemeenterecht ............................................................................ 3
Hoofdstuk 3: kernbegrippen van het gemeenterecht............................................................................. 4
Hoofdstuk 4: de gemeenteraad ............................................................................................................ 12
Hoofdstuk 5: het college van burgemeesters en wethouders .............................................................. 22
Hoofdstuk 6: de burgemeester ............................................................................................................. 28
Hoofdstuk 7: de commissies.................................................................................................................. 41
Hoofdstuk 8: de rekenkamer ................................................................................................................. 42
Hoofdstuk 9: de ombudsman ................................................................................................................ 43
Hoofdstuk 10: de ambtelijke dienst ...................................................................................................... 44
Hoofdstuk 11: politieke controle........................................................................................................... 45
Hoofdstuk 12: het recht van onderzoek................................................................................................ 47
Hoofdstuk 13: politieke verantwoordelijkheid...................................................................................... 48
Hoofdstuk 14: ontslag wegens vertrouwensverlies of verstoorde verhoudingen ................................ 50
Hoofdstuk 15: begroting en rekening ................................................................................................... 51
Hoofdstuk 16: interbestuurlijke verhoudingen ..................................................................................... 55
Hoofdstuk 17: bestuurlijk toezicht ........................................................................................................ 56
Hoofdstuk 18: taakverwaarlozing ......................................................................................................... 62
Hoofdstuk 19: bestuursgeschillen ......................................................................................................... 65
Hoofdstuk 20: financiën ........................................................................................................................ 65
Hoofdstuk 21: gemeentelijke samenwerking........................................................................................ 69
Hoofdstuk 22: gemeentelijke herindeling ............................................................................................. 76
Hoofdstuk 23: gemeenten en de Europese Unie .................................................................................. 78
Hoofdstuk 24: de provincie ................................................................................................................... 79
Hoofdstuk 25: de openbare lichamen van Caribisch Nederland........................................................... 81
Hoofdstuk 26: het waterschap .............................................................................................................. 84
Opmerking vooraf:
De volledige inhoud van deze samenvatting is afkomstig uit het boek Gemeenterecht van Broeksteeg
(2021). Ik beschik niet over de auteursrechten. Voor de volledige inhoud van het boek wil ik
verwijzen naar:
J.L.W. Broeksteeg, Gemeenterecht (Handboeken staats- en bestuursrecht), Deventer: Wolters Kluwer
2021.
1
,Hoofdstuk 1: een korte geschiedenis van de gemeente
Vesteging van de eenheidsstaat
In 1814 werd de eenheidsstaat bevestigd. Het idee dat centrale sturing effectiever is dan
(con)federaal verband. Dit werd overgenomen van de Fransen. Maar het bestel was nog niet
uniform, er waren uiteenlopende vormen van gedecentraliseerde overheidsverbanden (dorpen,
heerlijkheden, gemeenten etc.).
Uniformering van het bestel
Thorbecke heeft geprobeerd een hoofdstructuur neer te zetten. Idee: er moeten niet te veel
verschillende lagen overheid zijn. Hoofdstructuur -> rijksoverheid – provincies – gemeenten.
Democratisering van het bestel (democratiering van midden 19e tot eerste kwart 20e eeuw)
Elementen democratisering
1. Mensen (actief en passief) kiesrecht geven.
• TK rechtstreeks gekozen en EK getrapt gekozen & kiesrecht uitgebreid (verbetering, maar
nog steeds beperkt).
2. Orgaan dat door kiezers wordt gekozen moet zeggenschap krijgen.
• Thorbecke heeft het hoofdschap van de gemeenteraad geformuleerd.
- Structuur van de gemeente is een piramide, met de gemeenteraad aan de top.
Politisering van het bestel (eind jaren 60/70)
Ontwikkeling: Verkiezingen genereren politici als gevolg van tegenstellingen -> groepen die het met
elkaar eens zijn sluiten zich bij elkaar aan in een politieke partij.
Vroeger (tot in grote lengtes van de 20e eeuw): Verenigingsmodel/monisme -> wethouders werden
gekozen uit gemeenteraad en bleven lid van de gemeenteraad. Iedere stroming die in de
gemeenteraad vertegenwoordigd was had een plekjes in het college van B&W. Harmonieuze
samenwerking in tegenstelling tot politieke tegenstellingen
Nu (eind jaren 60/70 van de 20e eeuw): Dualisme -> raad en college liggen niet in elkaars verlengde
maar zijn elkaars tegenmachten. Nadruk op politieke tegenstellingen in tegenstelling tot
harmonieuze samenwerking (VB een linkse coalitie en een rechtse oppositie).
Reden hiervoor: Door de nadruk te leggen op politieke tegenstellingen valt er wat te kiezen, het
versterkt daarmee de lokale democratie.
Historische highlights: maatschappelijk
Politieke partijen en hun achterban
Politieke partijen verliezen steeds meer van hun achterban (eind verzuiling).
Bevolkingsgroei
Bevolking enorm hard gegroeid, wat inherent met zich meebrengt dat gemeenten groeien (krijgen
steeds meer inwoners).
Daling aantal gemeenten
Tegelijkertijd is het aantal gemeenten gedaald. Naarmate gemeenten meer en complexere taken
krijgen is een professionelere organisatie nodig en dat is makkelijker te organiseren met minder,
grotere, gemeenten. Omgekeerde redenering: de schaal wordt aangepast op de taken.
Aantal kleine gemeenten daalt het hardst, en aantal grote gemeenten is constant of groeit zelfs een
beetje. Steeds meer mensen wonen in grote gemeenten.
2
,Hoofdstuk 2: rechtsbronnen van het gemeenterecht
De belangrijkste rechtsbron is de Gemeentewet, maar er zijn ook meer wetten in formele zin en
andere regelingen die het gemeenterecht juridisch vormgeven. Hieronder worden in de volgorde van
de normenhiërarchie behandeld.
1. Europees handvest (2.1)
Voor het gemeenterecht is Europees Handvest inzake lokale autonomie (EHILA) van 1985 in het
bijzonder van belang. Het verdrag geldt alleen voor provincies en gemeenten en dus niet voor de
waterschappen.
2. Grondwet (2.2)
De Grondwet regelt de decentrale overheden in Hoofdstuk 7: ‘Provincies, gemeenten, Caribische
openbare lichamen, waterschappen en andere openbare lichamen’.
3. Gemeentewet (als structuurwet) (2.3)
Ondanks dat de gemeentewet gewoon een wet in formele zin is wordt het ook wel een structuurwet
of kaderwet genoemd. De Gemeentewet brengt ook zelf dit richtinggevende karakter tot uiting in
art. 115, eerste lid, waarin is bepaald dat andere wetten niet van de Gemeentewet afwijken.
4. Gemeentewet en Awb
Bij een bespreking van de Gemeentewet als structuurwet, kunnen we niet om de verhouding van
deze wet tot de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heen. De Awb is, net zoals de Gemeentewet, in
1992 door de formele wetgever vastgesteld en op 1 januari 1994 in werking getreden. De Awb wil in
beginsel alle delen van het bestuursrecht normeren. De wetgever beschouwt de Awb, net zoals de
Gemeentewet, als een structuurwet. Zowel de Gemeentewet als de Awb geven de hoofdstructuren
voor grote delen van het recht en geven daarmee (onder meer) algemene rechtsprincipes.
5. Wetten in formele zin (2.4)
Zoals gezegd is de Gemeentewet te beschouwen als de structuurwet die maatgevend is voor andere
formele wetten die betrekking hebben op gemeenten. Sommige van deze wetten regelen een
specifiek deel van het gemeenterecht, zoals de gemeentelijke samenwerking (Wet
gemeenschappelijke regelingen) en de gemeentelijke herindeling (Wet algemene regels herindeling).
Deze wetten ‘volgen’ de Gemeentewet (en de Provinciewet). Zij veronderstellen de door deze
wetten geconstitueerde ambten en de daaraan geattribueerde bevoegdheden. Ook voor deze
wetten valt de Gemeentewet (en valt de Provinciewet) als structuurwet te beschouwen.
Een aantal formele wetten heeft betrekking op de gemeentelijke financiën. De Financiële-
verhoudingswet regelt de financiële verhouding tussen rijk enerzijds en provincies en gemeenten
anderzijds. De Wet financiën decentrale overheden (fido) regelt het lokale financieringsbeleid en de
Wet houdbare overheidsfinanciën (hof) geeft regels over trendmatig begrotingsbeleid in het licht van
Europese verplichtingen daaromtrent.
Een volgende categorie wetten betreft de bevoegdheden van de burgemeester. Te denken valt aan
de Wet veiligheidsregio’s, de Politiewet, de Wet openbare manifestaties (WOM), de Wet tijdelijk
huisverbod en de Wet verplichte ggz. Verder is er de Wet Naleving Europese regelgeving publieke
entiteiten (NErpe), die regels bevat over verwaarlozing door decentrale overheden van Europese
verplichtingen. Naast deze formele wetten die nadrukkelijk de gemeente en het gemeenterecht
betreffen, zijn er talloze andere wetten die van groot belang zijn voor gemeenten. Voor de autonome
taakuitoefening zijn dat bijvoorbeeld de Dienstenwet of de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Voor de taakuitoefening in medebewind betreft het onder meer: de Participatiewet, de Wet
kinderopvang, de Drank- en Horecawet, de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Jeugdwet, de
3
, Wet op het primair onderwijs, de Wet administratiefrechtelijke bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
en de Wet op de ruimtelijke ordening. Zij betreffen niet het gemeenterecht, maar een specifiek
rechtsgebied.
6. Overige regelingen (2.5)
Naast wetten in formele zin wordt het gemeenterecht gereguleerd door lagere regelgeving. Het
voert te ver om een volledig overzicht te geven; ik geef slechts enkele belangrijke voorbeelden. Dat is
in de eerste plaats het Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers. In het provincierecht
is de Ambtsinstructie commissaris van de Koning een belangrijke regeling. De meer gedetailleerdere
regels van de gemeentelijke financiën zijn te vinden in het Besluit begroting en verantwoording
provincies en gemeenten (BBVPG) en het Besluit accountantscontrole decentrale overheden. Er is
voorts een Besluit financiële verhouding. Deze voorbeelden zijn overigens algemene maatregelen
van bestuur (amvb’s). Subdelegatie naar ministeriële regeling is soms mogelijk.
Vanzelfsprekend zijn de gemeentelijke regelingen in de rechtspraktijk van groot belang. Het betreft
dan in de eerste plaats de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), waarin (straf)bepalingen over de
openbare orde zijn opgenomen, alsmede over bijvoorbeeld terras- en exploitatievergunningen,
maatregelen tegen overlast, over cameratoezicht, prostitutie-inrichtingen, horeca-, sport- en
recreatie-inrichtingen en afvalstoffen. Ook de belastingverordening is een belangrijke regeling. Het
reglement van orde voor de raadsvergaderingen is geen verordening, maar een intern werkende
regeling. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) stelt modelverordeningen en -
reglementen vast, die veel gemeenten als voorbeeld gebruiken voor hun eigen regelingen.
7. Jurisprudentie (2.6)
Vanzelfsprekend vormt jurisprudentie ook een rechtsbron van het gemeenterecht. In tegenstelling
tot op landelijk niveau, kent het gemeenterecht de nodige jurisprudentie over het politieke
gemeenterecht, bijvoorbeeld over stemonthouding en geheimhouding. Veel jurisprudentie bestaat
er over de gemeentelijke autonome verordeningsbevoegdheid en over de toepassing van openbare-
ordebevoegdheden door de burgemeester. Ook over meer algemeen-juridische onderwerpen, zoals
schaarse vergunningen, de Dienstenrichtlijn, sociale zekerheid of openbaarheid van bestuur bestaat
veel jurisprudentie, waarbij de gemeente als onderwerp centraal staat.
De gemeenterechtelijke jurisprudentie wordt tegenwoordig meestal gevormd door de
bestuursrechter.
Hoofdstuk 3: kernbegrippen van het gemeenterecht
Decentralisatie en deconcentratie (3.1)
Decentralisatie is te onderscheiden van deconcentratie. Het eerste begrip houdt in dat regeling en
bestuur niet alleen door de centrale overheid plaatsvindt, maar ook door andere openbare lichamen
en ambten. Er zijn dus decentrale overheidslichamen, die in beginsel vrij zijn om hun belangen te
behartigen. Wel geldt (zie hierna) dat deze belangen soms beperkt kunnen zijn. Decentralisatie heeft
alleen betrekking op regeling en bestuur; rechtspraak is uitsluitend een taak van de rijksoverheid.
Bij deconcentratie wordt een ambtelijke dienst territoriaal of functioneel binnen het centrale
overheidsverband gespreid, waarbij deze dienst, in tegenstelling tot bij decentralisatie, ondergeschikt
blijft aan het gezag van het hoofd van de dienst. Juridisch betreft het dan de attributie van
bevoegdheden aan een bestuursorgaan dat werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een ander
bestuursorgaan. Dat betekent dat bevoegdheden niet zijn geattribueerd aan de minister, die deze
dan mandateert aan zijn ambtenaren, maar dat er sprake is van rechtstreekse attributie van
4
