HC 1 Binnenlands bestuur en decentralisatie
Bouwstenen van binnenlands bestuur
Verschil tussen decentralisatie & deconcentratie
Decentralisatie is kwalificatie van een staatsvorm (organisatie van soevereiniteit) de
soevereiniteit laat je op het hoogste niveau liggen, maar afgezwakte vormen daarvan
(autonomie) leg je neer op lagere niveaus. Dus spreiden van de ultieme doorzettingsmacht.
Staatsrechtelijke ambitie, inrichting van de staatsvorm. Provinciale of lokale autonomie.
Deconcentratie is een vorm van organiseren van de overheid. Belastingdienst kan in 1
kantoor in Den Haag, maar kan ook in veel verschillende kantoren in verschillende
provincies.
Decentralisatie uitgangspunt: geen hiërarchie van organen! Ze zijn gelijkwaardig. Gemeenten
staan niet lager dan het rijk, ze staan gelijk – allemaal een vorm van soevereiniteit.
Hiërarchie komt door de regels norm die het rijk stelt gaat altijd voor de norm die de
gemeente heeft gesteld.
Meestal komt met decentralisatie ook een zekere mate van autonomie/medebewind.
Is de Nederlandse historische ontwikkeling internationaal bijzonder?
In de 19e eeuw werd de omvang van de staten steeds groter, en de staat werd een soort
bureaucratisch, ambtelijk moloch. In NL was wel het idee om dat niet in de vorm van
deconcentratie te organiseren, maar in de vorm van decentralisatie, met een vorm van
lokale autonomie. Deze beweging was Europees! NL lag daarin zelfs achter. De
Gemeentewet van Thorbecke is zelfs gekopieerd van België.
Afweging toentertijd: willen we 1 grote centrale overheid die met enorme departementen
over ons heen hangt, of willen we proberen vanuit lokale gemeenschappen te denken en die
dan bevoegdheden te geven in het systeem van de rijksoverheid.
Deconcentratie van diensten met een (beleids)regel dat er géén aanwijzingen mogen
worden gegeven, is dat geen omzeiling van de Kaderwet ZBO’s?
Achtergrond ZBO’s: taken van de overheid uit de ministeriële verantwoordelijkheid van
overheid halen, en geven aan bijv. DUO in Groningen of UWV. Ratio: minister wordt dan niet
op elk uitvoeringsdetail aangesproken.
Deconcentratie is hiërarchisch. Dan kan je soms gevallen hebben bij inspecties dat de
minister niet zomaar aanwijzingen mag geven. Dat begint op ZBO’s te lijken, maar toch net
anders want dan is het beleid van de minister om geen aanwijzingen te geven.
Motieven voor decentralisatie:
1 Machtenspreiding
o Verschillende lagen van de overheid die een zekere mate van soevereiniteit
hebben.
, o Bedoeld als rem op het ontstaan van 1 grote bureaucratische overheid. Dus
tegenkracht vanuit de gemeenten. Lokale/decentrale tegenkracht op de
rijksoverheid.
o Een individu kan de staat prima hebben – procedeer je kapot. Maar de
overheid heeft het meest te vrezen voor groepen: die maken elkaar sterker.
o Collectieve, kleinere verbanden hebben ook een positie in de inrichting van
het binnenlands bestuur.
2 Democratie
o De hoeveelheid autonomie neemt toe als je de overheid kleinschaliger
organiseert. Als je met minder mensen een besluit neemt, is jouw aandeel in
dat besluit groter dan als je een besluit neemt met meer mensen. Hoe lager je
bevoegdheden organiseert, hoe meer (individuele) autonomie je organiseert
(als je in gemeente beslist, is je stem 1 op 16, maar nationaal 1 op 17 miljoen).
o Democratie veronderstelt dat er een zekere gemeenschappelijke zin/contact
moet zijn. Dat kan alleen maar op een lager niveau. Democratie in de zin van
gemeenschappelijkheid moet op lager niveau. “Democracy has to be small to
be real.”
o Gemeenten als leerschool voor de democratie: lokaal leren wat je nationaal
kan doorzetten.
3 [Bestuurskundige motieven]
o Maatwerk leveren op kleinere schaal – meer rekening houden met lokale
omstandigheden. Het Rijk overziet niet alles vanuit Den Haag.
o Hoeft niet per se decentralisatie te zijn! UWV/Belastingdienst/rechtspraak
kan ook rekening houden met lokale omstandigheden.
Dus, hoe meer hoe beter? Nee.
- Machtenspreiding vs. effectiviteit
o Er zit een basisvoorwaarde aan, de staat moet namelijk wel kunnen leveren.
Als je de staat zó versplintert in autonome eenheden, kan de staat niet meer
als staat effectief functioneren.
- Minimale grootte met het oog op algemeen belang
o Gemeenschappen hebben ook trekjes die gecorrigeerd moeten worden!
o Als de staat te kleinschalig wordt georganiseerd, kan geen algemeen belang
meer behartigd worden. Niemand die dan boven de materie staat en kan
zeggen dat het in het algemene belang is om iets te doen. Moet een zekere
afstand organiseren tussen individuele belangen en algemeen belang.
o Voorkeursstemmen: drempel daarvoor ligt hoger in kleine gemeenten. Zodat
je niet met 250 stemmen zomaar in de raad kan komen.
Machtsevenwicht of eenheidsstaat?
Hoe ver mag het gaan?
, - Hoewel de Participatiewet verplicht altijd een tegenprestatie te verlangen voor een
bijstandsuitkering, mag een gemeente weigeren de wet uit te voeren.
- Een college mag ambtenaren die weigeren een homohuwelijk te sluiten in dienst
blijven nemen.
- Een burgemeester mag kinderen van uitgeprocedeerde asielzoekers actief onttrekken
aan het toezicht van de Dienst Terugkeer en Vertrek.
Verschil maken tussen de vraag of het juridisch mag ja/nee, en de mate waarin je er tegen
kan optreden.
Ruimte kan twee kanten op werken.
Macht en verticale tegenmacht
- Huishouding & driekringenleer
o Vroeger was het idee: gemeente/provincie/staat hebben allemaal een eigen
huishouding.
o Gedachte daarachter: er zijn dingen die per definitie bij de gemeente horen,
bijv. het organiseren van 3 oktober is iets wat alleen de gemeente kan.
o Driekringenleer: bevoegdheden creëren die uit hun aard bij de gemeente
horen – dat is dan bij uitsluiting gemeentelijke bevoegdheid. Defensie is bijv.
bij uitsluiting een bevoegdheid voor de staat.
o Mooie theorie, maar in de praktijk zijn de meeste opgaven een gedeeltelijke
verantwoordelijkheid. Dus de driekringenleer is verlaten!
- Autonomie & medebewind
o Gaat over een verschil in initiatief.
o Autonomie: gemeente heeft bedacht om iets te gaan doen (initiatief bij de
gemeente). Medebewind: het rijk heeft bedacht om iets te gaan doen
(initiatief bij de staat).
o Door de tijd heen een onbruikbaar onderscheid geworden: de staat heeft op
vrijwel alle terreinen initiatief genomen. De autonomie van gemeentes is in
de praktijk heel klein geworden. Dus daarom spreken we nu van
complementair bestuur.
- Complementair bestuur
o Het is een glijdende schaal: tussen autonomie en medebewind ook
tussenvormen.
o Autonomie van gemeente om parkeerverordening vast te stellen.
o Vrij medebewind (met beleidsvrijheid)
o Mechanisch medebewind (bijv. in de burgerlijke stand).
o Daartussen nog gradaties van beleidsvrijheid! Bijv. medebewindstaak met
veel beleidsvrijheid.
, o Probleem: waarborgen zijn ertussen uit gevallen, omdat het aan het rijk is
hoeveel beleidsvrijheid er in een medebewindstaak wordt gelaten aan de
decentrale organen. Daarom een zoektocht naar manieren om de tegenkracht
tegen het rijk een juridische basis te geven. Dat kan bijv. door het
subsidiariteitsbeginsel.
- Subsidiariteitsbeginsel
o Bijv. geformuleerd in de Omgevingswet: een algemene norm die zegt dat je
het zo laag mogelijk moet organiseren, en alleen maar hoger moet
organiseren als het niet lager kan. Dus de norm dat je zoveel mogelijk
beleidsvrijheid moet geven als de lagere overheid aankan.
Dus de ontwikkeling is: wat vroeger driekringenleer was, is nu meer subsidiariteitsbeginsel.
De juridische hoop hangt nu aan het subsidiariteitsbeginsel!!!
Autonomie & Medebewind
Is de praktijk dat gemeenten op allerlei vlakken eigen initiatief ontplooien? Of wordt die
gesmoord?
De autonomie stelt niet zoveel meer voor als ooit, maar nog steeds wel. Cultuurbeleid en
economisch beleid zijn bijvoorbeeld autonomie. Ook openbare orde bevoegdheden: de
burgemeester weet het best hoe je moet ingrijpen op lokaal niveau.
Veel minder op eigen initiatief!
Is het nationale autonomiebegrip anders dan het begrip uit art. 3 lid 1 EHILA?
Verdragen zijn veel materiëler, anders maak je het de lidstaten te makkelijk. Het
autonomiebegrip in het EHILA is ook materiëler: elke bevoegdheid die onder de eigen
verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend is autonomie. Dus is breder: ook
medebewindsbevoegdheden met veel beleidsvrijheid zijn een vorm van autonomie.
Volgens het nationale autonomiebegrip is dat wat je uit eigen initiatief doet autonomie.
Zijn er gradaties van medebewind?
Ja! Soms zit het helemaal dicht, en soms veel meer ruimte.
Het gaat om de vraag hoeveel beleidsvrijheid er is.
Wordt het autonomiebeginsel uit het Handvest voldoende geeffectueerd in het Nederlandse
Gemeenterecht?
Daar kan je over van mening verschillen.
In ieder geval is de mogelijkheid van de gemeente om terug te duwen nog niet heel sterk
ontwikkeld is. Het is nu toch nog veel: dat wat het rijk de gemeente aan beleidsvrijheid laat,
dat is de beleidsvrijheid die de gemeenten hebben. In essentie is dat wat het rijk aan jou
laat. Het subsidiariteitsbeginsel is nog niet heel ver ontwikkeld!
