Week 1 – Wetgeven in een
democratische rechtsstaat
Zijlstra H3: Wetgeven in een democratische rechtsstaat
Paragraaf 3.1 - 3.4 (p. 71 - 86)
De wetsfiguur (= wettelijke basis voor overheidsoptreden) heeft een centrale plaats in het
gedachtegoed van de democratische rechtsstaat
Legaliteitsbeginsel
HR 27 juni 1986 (Methadonbrief-arrest)
Casus: een huisarts in Groningen verstrekt aan drugsverslaafden recepten waarmee ze
bij de apotheek methadon kunnen krijgen. Methadonverstrekking behoort via
gespecialiseerde instellingen te gaan, zodat de ontwikkelingen rondom drugsbeleid in de
gaten gehouden kan worden. De inspecteur voor de volksgezondheid heeft geen
wettelijke bevoegdheid om het gedrag van de huisarts te veranderen dus schrijft een
brief naar de apothekers in de regio Groningen om geen methadon meer te verstrekken.
Huisarts gaan procederen
HR: dat “de inspecteur, zonder daartoe aan enige wetsbepaling de bevoegdheid heeft
kunnen ontlenen, heeft door middel van een door zijn gezag gedekte en daardoor
effectieve opwekking tot boycot ingegrepen in het recht van Rauwarda om zijn praktijk
naar eigen inzicht uit te oefenen, en dat de inspecteur zich jegens Rauwerda schuldig
heeft gemaakt aan een ORD”
Annotatie Van der Burg & Scheltema: in arrest en conclusie A-G wordt legaliteitsbeginsel
niet genoemd, terwijl de vraag is of de brief in strijd is met het legaliteitsbeginsel.
Het legaliteitsbeginsel heeft veel verschillende definities. De meest gangbare definitie: een
beperking van de vrijheid van de burgers moet haar basis vinden in een wet die algemene
regels stelt.
Volgens Zijlstra is de Methadonbrief niet in strijd met het legaliteitsbeginsel.
1. ‘Legaliteitsbeginsel’ van het Methadonbrief-arrest is geen beginsel.
- Wiarda/ Scholten: een rechtsbeginsel is geen rechtsnorm waaraan een gegeven
feitelijke situatie kan worden getoetst, maar tendenzen, die wel de rechtsvinding
richting wijzen, doch niet bepalend kunnen zijn voor de conclusie.
- Een rechtsregel heeft een alles of niets karakter, als de regel geldig is treedt het
rechtsgevolg in. VB: het vertrouwensbeginsel is een rechtsregel. Het is een
1
, uitwerking van het rechtszekerheidsbeginsel, dat wel als rechtsbeginsel moet worden
beschouwd.
- Discussies in NL over legaliteitsbeginsel gaan over de vraag hoe ver het beginsel
strekt: alleen vrijheidsbeperkingen behoeven een wettelijke grondslag <-> alle
overheidshandelen behoeft een wettelijke grondslag. Zijlstra: men zoek dan naar de
inhoud van een rechtsregel en niet van een rechtsbeginsel.
- Om van een legaliteitsbeginsel te spreken is onduidelijk, dus in het vervolg wordt
gesproken van een legaliteitsvereiste
2. Het legaliteitsbeginsel is geen beginsel van de democratische rechtsstaat
- Naast het legaliteitsvereiste zoals hiervoor besproken, ook een ‘legaliteitsbeginsel’
onderscheiden dat zich richt op de rechtsvormende arbeid van de wetgever. Volgens
Zijlstra ook dan geen zelfstandige betekenis.
- Binnen idee van democratische rechtsstaat:
o Centrale beginselen = waarden
o Beginselen die een uitwerking vormen van de waarden die dienend zijn
Dimensie Centrale beginselen Nadere beginselen
Democratie Zeggenschap Kiesrecht
Politieke
verantwoordelijkheid
Decentralisatie
Openbaarheid
Liberale Vrijheid Wetgmatigheid van
rechtsstaat Rechtszekerheid bestuur
Rechtsgelijkheid Machtsverdeling
Grondrechten
Rechterlijke controle
Geen plaats voor ‘legaliteitsbeginsel’, wel plek voor nadere beginselen zoals
‘wetmatigheid van bestuur’ = overheidshandelen volgens kenbare, rationale
standaarden, zodat justiabelen op de hoogte kunnen zijn van hun rechtspositie en
vooraf kenbaar is welk overheidsorgaan welke bevoegdheid heeft + condities
waaronder deze mogen worden uitgeoefend.
2
, o Gebondenheid aan wet/recht: in literatuur legaliteitsvereiste vaak centraal
beginsel van de democratische rechtsstaat, vaak op 2 manieren:
1. Legaliteitsbeginsel = de gedachte dat de overheid aan het recht gebonden
is. Maar niet erg logisch om een beginsel te formuleren dat men zich aan
het recht moet houden, want beginselen zijn richtsnoeren waarvan onder
omstandigheden kan worden afgeweken en de overheid mag nooit van
het recht afwijken
2. Gebruikelijker: legaliteitsbeginsel = wettelijke basis voor
overheidsoptreden. Ook dan geen zelfstandig karakter, want wettelijke
basis overheidsoptreden is geen doel op zich maar beoogt verschillende
andere effecten:
a. Zeggenschap van bevolking door betrokken
volksvertegenwoordiging
b. De algemeenheid van de wettelijke regel bevordert de
rechtsgelijkheid
c. Vastleggen en publiceren van de regel bevordert de
rechtszekerheid justitiabelen
d. Vastleggen van overheidsbeleid voordeel voor effectiviteit en
doelmatigheid, met name als uitgevoerd wordt door meerdere
personen
Wetsfiguur & legaliteitsbeginsel dus dienend aan centrale beginselen
en kan daar niet als zelfstandig beginsel naast worden geplaatst. Ook
geen nader beginselen, want ook hier bestaat het uit verschillende
componenten die elk naar een achterliggend beginsel verwijzen
moet worden ontleed naar haar verschillende dimensies
o Legaliteitsbeginsel is dus niet alleen geen beginsel, ook geen democratisch
rechtsstatelijk principe, want het is opgebouwd uit verschillende aspecten die
naar verschillende centrale begrippen verwijzen. VB: bij nadruk op Wifz geen
recht aan schaal van representatie (hoe kleiner hoe democratischer) in welk
licht een gemeentelijke verordening democratischer is dan een WIfz. Of bij
nadruk om algemeenheid van regel voor rechtsgelijkheid, komt daarmee
exactheid van de normstelling en dus rechtszekerheid in geding.
Legaliteitsvereiste
- Legaliteitsvereiste is onderdeel positieve recht en heeft betrekking op de vraag voor
welk soort overheidsoptreden een wettelijke grondslag noodzakelijk is.
- Precieze strekking legaliteitsvereiste lastig vast te stellen. Zijlstra – aansluitend bij
Methadonbrief-arrest: het legaliteitsvereiste = overheidsoptreden dat ingrijp in de
rechten en vrijheden van particulieren behoeft een wettelijke grondslag die weer
3
, terug te voeren is op de Grondwet of een wet in formele zin, op straffe van
onrechtmatigheid.
- In jurisprudentie heeft legaliteitsvereiste een enigszins marginale betekenis. Wordt
veel gedelegeerd aan lagere wetgevers, maar dat levert eerder strijd op met het
delegerende voorschrift, en een te ruime delegatiegrondslag in een Wifz kan niet
worden aangetast vanwege strijd met legaliteitsvereiste, vanwege het
toetsingsverbod met artikel 120 Gw. Als BO wettelijke bevoegdheid te buiten gaat
wordt onrechtmatigheidsoordeel gebaseerd op 3:3 Awb of 3:4 lid 1 Awb. Daarom is
het Methadonbriefarrest uniek, komt bijna nooit voor dat een BO een handeling
verricht waarvoor geen enkele wettelijke bevoegdheid is gegeven én dat een
rechtsgeding wordt aangespannen.
- Ondanks de relativering heeft de wetgever wel te maken met legaliteitsvereiste:
moet zich afvragen of – als een bepaald overheidsoptreden wenselijk wordt geacht –
daartoe een wettelijke grondslag moet worden gecreëerd, is een fundamenteel
juridisch vereiste
De wet in de democratische rechtsstaat: beginselen en veronderstellingen
- Wetsfiguur (gedachte dat overheidsoptreden wettelijke basis moet hebben) heeft
een centrale plaats in het gedachtegoed van de democratische rechtsstaat. Gaat wel
uit van veronderstellingen over betekenis van inhoud en procedure van
totstandkoming van de wet:
o Dat de algemeenheid van een wettelijke regel de rechtsgelijkheid dient
o Dat de adequaat bekendgemaakt wet de rechtszekerheid dient
o Dat de wetsprocedure de democratie dient
- Wetsfiguur staat in het staats- en bestuursrechtelijke discours op verschillende
manieren onder druk. Zijlstra behandelt veronderstellingen + kritiek:
- 1) Zeggenschap: indien de totstandkomingsprocedure van de wet de inbreng van
algemeen vertegenwoordigende organen garandeert, vormt de wetsfiguur een
zekere garantie van zeggenschap van de burgers
Geldt niet voor alle wetgeving. In democratisch opzicht een hiërarchie,
waarbij onderscheid gemaakt wordt tussen:
Democratiewetgeving = door of mede door betrokken
algemeen vertegenwoordigend orgaan vastgesteld
Bestuur wetgeving = overige daden van wetgeving
Ook bij de democratiewetgeving kwetsbare veronderstellingen.
Twijfel aan de democratische functie/ meerwaarde van de wet.
Maar doctrine is nog dat de wet de hoofdlijnen moet bevatten
4
