Blok 5 | Bestuursrecht | Samenvatting
1
Probleem 1: Dansen op Pinkpop
1. Waarom kan niet iedereen te allen tijde beroep instellen bij de bestuursrechter? / Wat is de ratio
achter het belanghebbende-begrip in het bestuursrecht?
De wetgever kan uitgaan van een actio popularis, dat eenieder de bevoegdheid heeft bezwaar te maken en
beroep in te stellen tegen besluiten. Echter, maakte een dergelijke ruime afbakening een effectieve en efficiënte
uitvoering van dergelijke ruime kring van bestuurlijke activiteiten moeilijker. Een afbakening zoals alleen
normadressaten is in veel situaties echter te beperkt. Bestuursorganen nemen immers besluiten over het
algemeen belang en daarbij worden vaak tegengestelde belangen, ook van anderen dan degenen tot wie een
besluit is gericht, geraakt.
Daarom wordt in het NL recht gekozen voor een tussenweg, waarbij de wetgever rechten en bevoegdheden
toekent aan degenen van wie een belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken: de belanghebbenden. In het
algemeen geldt dat de aard van het besluit een belangrijke invloed heeft op de omvang van de kring van
personen die het recht hebben hun stem te laten horen: hoe meer belangen bij een besluit zijn betrokken, hoe
groter de kring van belanghebbenden is.
Het begrip werd van oudsher vooral gehanteerd ter afbakening van degenen die tegen een besluit beroep
kunnen instellen bij de rechter. Dit begrip kent drie elementen ingevolge artikel 1:2 Awb:
I. Er moet een belang zijn. Het gaat erom dat hij van een besluit een feitelijk effect ondervindt.
II. Het belang moet aan iemand toekomen. Dat kunnen veel mensen zijn:
+ Natuurlijke personen (artikel 2:1 BW).
+ Rechtspersonen (artikel 2:3 BW).
+ Bestuursorganen bij besluiten van andere bestuursorganen.
+ Entiteiten die dragers van belangen kunnen zijn (maatschappen en vennootschappen onder firma).
III. Het belang moet rechtstreeks betrokken zijn bij een besluit. Door het belang moet er een verandering
komen in iemands belangenpositie. Hierbij is de aard van het besluit belangrijk.
2. Wat is een belanghebbende?
Op grond van artikel 1:2 lid 1 Awb kunnen belanghebbenden zijn: natuurlijke personen en rechtspersonen zijn die opkomen voor hun eigen
belangen, bestuursorganen die opkomen voor de aan hen toevertrouwde belangen, en rechtspersonen die opkomen voor algemene of collectieve
belangen. Blijkens dit artikel is een persoon alleen belanghebbende als zijn belang rechtstreeks is betrokken bij de uitoefening van een
publiekrechtelijke bevoegdheid.
I) Direct belanghebbende
In beginsel zijn normadressaten/geadresseerden direct belanghebbende. Bij persoonsgerichte beschikkingen is
diegene wiens rechtspositie door zo’n individueel besluit (beschikking) wordt bepaald, uiteraard belanghebbende
(natuurlijke personen, rechtspersonen en bestuursorganen).
II) Derde-belanghebbende
Daarnaast kunnen derde-belanghebbenden ook als belanghebbenden worden beschouwd, maar daarvoor
moeten zij aan de OPERA-criteria voldoen. Want het niet nodig is dat hun rechtspositie door een besluit
verandert, moet hun belang bij het besluit wel rechtstreeks zijn betrokken.
I. een Eigen belang hebben waarmee zij zich,
II. Persoonlijk onderscheiden van andere personen die enig belang hebben, een belang dat;
+ Hierbij moet dus de vraag worden gesteld of met zich met belang onderscheidt van
willekeurige anderen:
+ Dit ligt aan de uitstraling van de fysieke omgeving:
- Haaksberge Kapvergunning: Er moet voldaan zijn aan het zicht- en
nabijheidscriterium. Dit betreffen geen cumulatieve voorwaarden.
- Mestbassin: Dit bracht een correctie op het bovenstaande arrest met zich mee. Hier
gaat het over de invulling van gevolgen van enige betekenis. Het blijkt dat het
afhankelijk is van de omstandigheden van het geval.
+ Maar ook concurrenten die zich melden als belanghebbenden, speelt de vraag of sprake is van
een persoonlijk belang. Iemand die als concurrent wordt aangemerkt niet zonder
belanghebbende is bij ieder besluit dat de concurrent betreft. Het concurrentiebelang moet wel
geraakt worden door dat (te nemen) besluit (Mini-camping).
+ Bij besluiten van algemene strekking geldt ook het vereiste van persoonlijk belang. Als het gaat
om een besluit met effecten voor veel personen, dan zal iemand dus met een goed verhaal
moeten komen om zich te kunnen onderscheiden van de amorfe massa.
,Blok 5 | Bestuursrecht | Samenvatting
2
III. Objectief bepaalbaar is, een belang dat,
+ Het moet ook niet té persoonlijk zijn, maar immateriële belangen gelden wel!
IV. Actueel en voldoende zeker (en niet toekomstig) is, en een belang dat,
+ zie het Zwarte Piet arrest.
V. Rechtstreekse geraakt is, dat wil zeggen dat er voldoende causaal verband bestaat tussen de gevolgen
van het besluit en het geraakt worden in die belangen.
+ Iemand heeft geen direct geraakt belang bij een besluit als zijn belang enkel via het belang van een ander
bij een besluit is betrokken, dus een afgeleid belang heeft. Maar als bij het beoordelen van de
belanghebbendheid een parallel afgeleid belang is geconstateerd, moet ook nog gekeken worden of
iemand onafhankelijk daarvan wellicht een direct geraakt (eigen) belang heeft (zie ook het Afgeleid
belang, vuistregels arrest).
+ Een eigen belang kan ook bestaan vanwege de reële mogelijkheid dat iemand in een aan een zakelijk of
fundamenteel (grond- of verdrags)recht ontleend een eigen belang wordt geschaad.
+ Iemand krijgt het afgeleid belang ook niet tegengeworpen als er sprake is van tegenstrijdige belangen.
III) Bestuursorganen
In beginsel heeft een bestuursorgaan geen eigen belang aangezien zij het algemeen belang moeten dienen. Dus
zelfs al hebben zij naar hun aard geen eigen, persoonlijke belangen die zij moeten behartigen, kunnen zij ook
belanghebbende zijn in de zin van de Awb.
In artikel 1:2(2) Awb is de fictie opgenomen dat de aan een bestuursorgaan toevertrouwde belangen als zijn
“eigen belangen” worden beschouwd. Dit moet afgeleid worden uit de wettelijke taak- en
bevoegdheidsomschrijving. Is het belang dat blijkens een wettelijke bevoegdheidstoekenning door een
bestuursorgaan wordt behartigd, actueel voldoende zeker en direct geraakt door een besluit van een ander
bestuursorgaan, dan is het bestuursorgaan belanghebbende in de zin van de Awb.
* Een bestuursorgaan kan zijn belanghebbendheid ingevolge de aan hem toevertrouwde belangen ook weer verliezen als het de wettelijke
bevoegdheden die hem zijn toegekend, delegeert aan een ander bestuursorgaan.
IV) Rechtspersonen
Een rechtspersoon kan op dezelfde manier als een natuurlijk persoon belanghebbende zijn bij een besluit op
grond van artikel 1:2(1) Awb, maar (3) biedt een verruiming. Rechtspersonen (in de zin van art 3:2 BW) kunnen
ook opkomen voor andere dan hun eigen, persoonlijke belangen. Hoewel zulke algemene (milieu, kunst, cultuur) en
collectieve belangen (bundeling van individuele belangen) bovenindividueel zijn (en dus niet voldoen aan P), heeft de
Awb-wetgever een fictie in artikel 1:2(3) Awb opgenomen. Daarvoor moeten de belangen statutair voldoende zijn
geëxpliciteerd en voldoende feitelijk worden behartigd. Dus er moet worden voldaan aan:
I. Mede,
II. algemene en collectieve belangen, maar wel:
+ voldoende specifiek zijn en
+ “in het bijzonder behartigen”.
+ Bij een rechtspersoon die collectieve belangen behartigd, moet gekeken worden of het besluit een
substantieel deel van haar leden raakt.
III. (statutaire) doelstellingen en feitelijke werkzaamheden zijn:
+ In het arrest Greenpeace werd gekeken of hiervan sprake was. Voor rechtspersonen die het
algemeen belang behartigen, geldt bovendien dat zij zich niet mogen beperken tot procederen,
maar ook feitelijke werkzaamheden moeten verrichten. Daarnaast is het ook zo dat die
feitelijke werkzaamheden niet te algemeen en onvoldoende concreet moeten zijn
geformuleerd.
+ De Afdeling heeft geoordeeld dat een rechtspersoon die is opgericht na een primair besluit, maar vóór een
besluit op bezwaarschrift, als belanghebbende kan worden aangemerkt.
+ Een rechtspersoon die in eerdere procedures is aangemerkt als belanghebbende, kan die status verliezen
wanneer geruime tijd geen feitelijke werkzaamheden worden verricht. Beoordeling van continuïteit.
Als die belangen dan ook Objectief bepaalbaar, Actueel en voldoende zeker zijn en Rechtstreeks geraakt worden
door een besluit, dan komt aan die rechtspersoon eveneens de kwaliteit van belanghebbende bij dat besluit toe.
3. Wat is een bestuursorgaan?
Een bevoegdheid tot het verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen die tot de burger gericht zijn, komt niet toe aan een
overheidslichaam als (privaatrechtelijke) rechtspersoon, maar aan bestuursorganen als zelfstandige rechtssubjecten; die “personen” hebben een
eigen bevoegdheid, oefenen deze bevoegdheid uit op eigen naam en verantwoordelijkheid, treden bij een beroep als verwerende partij en
kunnen soms ook als partij in hoger beroep komen. Dit kent een aantal kenmerken:
I. Het bestuursorgaan oefent de bevoegdheid uit op eigen naam en verantwoordelijkheid.
II. Het treedt in beroep op als verwerende partij wanneer een bevoegdheidsuitoefening in beroep wordt bestreden.
,Blok 5 | Bestuursrecht | Samenvatting
3
III. In bestuursrechtelijke voorziening kunnen bestuursorganen ook als eisende en appellerende partij optreden. Dat is
ook mogelijk wanneer een door een ander bestuursorgaan genomen besluit door een ander bestuursorgaan wordt
vernietigd of gewijzigd.
IV. Over het algemeen bezitten bestuursorganen niet over een eigen vermogen. Zij maken deel uit van een
privaatrechtelijke rechtspersoon met vermogen.
Wanneer een bestuursorgaan door een besluit van een ander bestuursorgaan wordt getroffen, is niet een tot de overheid te rekenen
rechtspersoon de “getroffene”, maar het bestuursorgaan dat door het besluit van het andere orgaan in de behartiging van de hem toevertrouwde
belangen wordt geschaad/belemmerd. Hierdoor kan een bestuursorgaan aan de “burger”-kant komen.
Blijkens artikel 1:1 Awb worden als bestuursorganen aangemerkt:
a. (1a): a-bestuursorganen/fulltime bestuursorganen – Organen van de Staat en van vele andere
rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, zoals provincies en gemeenten.
+ Krachtens publiekrecht ingesteld houdt in dat een rechtspersoon op een andere wijze ontstaat
dan een vereniging, stichting, NV’S en BV’S. Het moet in de wet gevonden worden. Voor hen
geldt dat uit de statuten en reglementen van de desbetreffende rechtspersonen volgt welke
organen namens hem kunnen handelen. Een ieder die optreedt vanwege een ‘rechtspersoon
die krachtens publiekrecht is ingesteld’ en die een zekere eigen taak of functie heeft of een
zelfstandige plaats inneemt, moet worden beschouwd als a-orgaan.
- Dit kan door middel van uitdrukkelijke toekenning: attributie.
- De bevoegdheid tot wijziging van een besluit ligt over het algemeen als implied power besloten
in de bevoegdheid tot het nemen of weigeren van dat besluit.
- Het kan ook worden toegekend in een vergunningvoorschrift.
- In uitzonderlijke gevallen door een ongeschreven grondslag.
+ Rechtspersonen kunnen ook als a-bestuursorganen worden beschouwd! Artikel 2:1 BW:
- Lid 1: Staat, provincies, gemeenten, waterschappen én openbare lichamen met verordenende
bevoegdheid (artikel 134 Grondwet), en
- Lid 2: bijzondere publiekrechtelijke rechtspersonen, bij of krachtens de wet bepaald. Het kan zo
zijn dat in een bijzondere wet staat dat “de orde van advocaten” rechtspersonen zijn waarin de
bijzondere wet staat dat ze krachtens deze wet rechtspersonen zijn.
+ In het arrest Koningin en Kabinet vd Koningin beantwoordde de Afdeling de vraag of deze
twee entiteiten ook konden worden aangemerkt als bestuursorganen. Dat konden ze niet.
b. (1b): b-bestuursorganen/parttime bestuursorganen – Andere personen of colleges die met enig
openbaar gezag zijn bekleed.
+ Een ander persoon of college:
- geen onderscheidende betekenis
- natuurlijk persoon of (orgaan van) rechtspersoon als bedoeld in de artikel 2:2 en
artikel 2:3 BW.
+ Met enig openbaar gezag bekleed.
- Wanneer is dat? Dit valt samen met het (kunnen) uitoefenen van een
publiekrechtelijke bevoegdheid waarmee de rechtspositie van rechtssubjecten (hun
rechten en/of verplichtingen) wordt bepaald. In feite komt het neer op het kunnen
verrichten van publiekrechtelijke rechtshandelingen, dus het nemen van besluiten in
de zin van artikel 1:3 Awb. Uitgangspunt is dat het wordt toegekend bij de wet.
- In het VNG arrest ontleedde de vereniging aan geen wettelijk voorschrift een
dergelijke bevoegdheid. Ze waren dus niet met enig openbaar gezag bekleed, tenzij
er bijzondere omstandigheden waren die noopten tot een ander onderdeel. Die waren
er niet, want de documenten omtrent een bestuurlijke aangelegenheid was geen
omstandigheid die met zich brengt dat VNG met enig openbaar gezag was bekleed.
Dus VNG is geen bestuursorgaan krachtens de wet.
- Welke factoren zijn bepalend om een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon waaraan
bij of krachtens de wet geen publiekrechtelijke bevoegdheid is toegekend, te kwalificeren als
buitenwettelijk b-bestuursorgaan? I) Het inhoudelijkheidsvereiste II) Het financiële vereiste.
Blijkens artikel 1:1 lid 2 Awb valt een groot aantal overheidsorganen niet onder het begrip bestuursorgaan in de zin van de Awb.
Op het handelen en besluiten van zulke overheidsorganen zijn de regels van de Awb niet van toepassing.
, Blok 5 | Bestuursrecht | Samenvatting
4
Probleem 2: Café 010
Beroep staat ingevolge artikel 8:1 Awb in beginsel alleen open tegen besluiten. Belanghebbende is gekoppeld aan het besluit:
het gaat erom of iemands belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
1. Wat is een besluit?
• Besluit (artikel 1:3(1) Awb): een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een
publiekrechtelijke rechtshandeling. Beslissingen die niet gericht zijn op enig rechtsgevolg, zijn geen besluit in de
zin van de Awb (zoals de weigering: de afwijzende beslissing beoogt nu juist om niets te veranderen).
I. Een schriftelijke;
+ niet op mondeling of teken,
+ op schrift (hard copy), ‘kenbaar’ uit schrifttekens (art 3:40-3:42 Awb zijn niet beslissend),
+ niet altijd op papier; elektronisch verkeer (afd. 2.3 Awb, e-mail – Sms'je –Whatsapp?),
+ nb. schriftelijk ≠ bekendgemaakt!
II. beslissing;
+ resultaat rationele afweging.
III. van een bestuursorgaan (zie probleem 1);
+ een exclusieve niet aan eenieder toekomende bevoegdheid.
IV. inhoudende een externe beoogde rechtshandeling;
+ beslissingen gericht op feitelijk handelen.
+ beslissingen refererend aan bestaande rechtstoestand.
+ bestuurlijke rechtsoordelen; inlichtingen (Bestuurlijk rechtsoordeel).
+ Gedoogverklaring(en): zijn geen besluiten, want zie r.o. 20.
+ Waarschuwing(en): heeft in beginsel geen rechtsgevolgen. De vraag is of het nu wel gelijkgesteld moet
worden met een besluit. Dat doet het niet (zie r.o. 5).
+ inzage geven in stukken.
+ bepaalde categorieën plannen.
V. die publiekrechtelijk van aard is;
+ elk besluit vooronderstelt een voorafgaande exclusieve bestuursbevoegdheid die uitzonderingen
daargelaten steunt op de wet.
+ niet de plaats in de wet is van belang maar de aard van de bevoegdheid.
De volgende grondslagen maken gegronde (schriftelijke) rechtshandeling van een bestuursorgaan tot een besluit
in de zin van artikel 1:3(1) Awb:
a. Een algemeen verbindend voorschrift, houdende toekenning van een exclusieve, niet aan eenieder toekomende,
bevoegdheid tot het verrichten van een rechtshandeling;
b. Een ander besluit dan een algemeen verbindend voorschrift, houdende toekenning van een exclusieve, niet aan
eenieder toekomende, bevoegdheid tot het verrichten van een rechtshandeling;
c. Een niet bij algemeen verbindend voorschrift door een bestuursorgaan vastgelegde subsidieregeling;
d. Een (publiekrechtelijk) rechtsbeginsel waaraan een bestuursorgaan een bevoegdheid ontleent tot het verrichten van
een rechtshandeling met extern rechtsgevolg, die betrekking heeft op een rechtsverhouding die door de eerdere
uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid in het leven is geroepen.
Bij de volgende handelingen wordt de fictie gehanteerd dat het om een besluit gaat, of dat deze handelingen met een besluit worden
gelijkgesteld. Dat geldt voor de volgende handelingen:
a. Ingevolge artikel 1:3(2) Awb is een beslissing tot afwijzing van een aanvraag, een verzoek van een belanghebbende, een beschikking,
en dus een besluit.
b. In artikel 6:2(a) Awb wordt een beslissing tot afwijzing van een verzoek, niet zijnde een aanvraag van een beschikking, voor de
rechtsbescherming gelijkgesteld met een besluit; het gaat bij deze beslissingen om hetzij de afwijzing van een verzoek tot het geven
van een beschikking dat is gedaan door een niet-rechthebbende, hetzij de afwijzing van een verzoek tot het nemen van een besluit
van algemene strekking.
c. In een aantal gevallen ‘geldt’ een (van rechtswege) fictieve positieve beslissing.
d. In artikel 6:2(a) Awb wordt de schriftelijke weigering een besluit te nemen voor de rechtsbescherming gelijkgesteld met een besluit.
e. In artikel 6:2(b) Awb wordt – voor zover categorie niet van toepassing is – het niet of niet tijdig nemen van een besluit voor de
rechtsbescherming gelijkgesteld met een besluit.
2. Wanneer is er sprake van een beschikking?
In artikel 1:3(2) Awb worden besluiten onderscheiden in beschikkingen en besluiten van algemene strekking. De ratio achter dit
onderscheid is dat op de totstandkoming van beschikkingen bepaalde normen van toepassing zijn die niet op de
totstandkoming van besluiten van algemene strekking van toepassing zijn. Zo zijn de in titel 4.1 Awb opgenomen normen alleen
van toepassing op beschikkingen.
a. De beschikking kenmerkt zich als een niet-algemene, dus een individuele of concrete strekking.
b. Het is tevens een schriftelijke publiekrechtelijke rechtshandeling.
c. Er staat beroep open?
