College 1: Nodale sturing van veiligheid
Van de criminologen Clifford Shearing en Jennifer Wood komt het begrip ‘nodale sturing’. Zij
stellen dat de organisatie van veiligheid niet langer tot stand komt ‘van bovenaf’, van de
overheid als enige organisator en uitvoerder van de veiligheidszorg, maar in steeds wisselende
en complexe netwerken. De knooppunten in deze netwerken noemen ze ‘nodes’. In dit college
gaan we in op de achtergrond en de kenmerken van de nodale zienswijze op veiligheid.
M. Schuilenburg (2015), The Securitization of Society - Hoofdstuk 1: ‘The problem’
Vroeger was de overheid verantwoordelijk voor onze veiligheid. Tegenwoordig zijn er steeds meer
actoren die een rol spelen bij onze veiligheid. Soms hebben ze de taken die de overheid vroeger had
volledig overgenomen, zoals bij vliegvelden en winkelcentra waar private beveiligers de veiligheid
waarborgen. Een gevolg hiervan is dat de zorg om veiligheid zijn inspanningen gaat richten op zaken
van persoonlijke aard (bijv. in Nederland interventieteams die de taak hebben om de leefbaarheid en
veiligheid in steden te verbeteren; ze komen spontaan langs om allerlei zaken te bespreken met
bewoners; ‘getting behind-the-front-door’). Ook worden steeds vaker veiligheidsmaatregelen
getroffen als regels geschonden worden (bijv. collectieve winkelverbod of gebiedsverboden).
Ontwikkelingen op het gebied van veiligheid en beveiliging zijn:
1) Nieuwe partijen.
2) Toenemende aandacht voor gebieden zoals opleiding en gezondheid.
3) De introductie van buitengewone sancties.
Veiligheid als een ordenend principe
In de laatste tientallen jaren zijn nieuwe initiatieven ontstaan waarbij niet alleen de overheid (en de
politie als verlengde van de overheid) een taak vervult, maar allerlei nationale en internationale
actoren ook een actieve rol spelen dat het vanzelfsprekend wordt dat zij ook hun verantwoordelijkheid
nemen voor veiligheidsproblemen en dat zij ook zelf veiligheidsmaatregelen ontwikkelen en
implementeren. De responsabilisering (Garland) van partijen (andere dan de politie) is een belangrijke
strategie: het creëert een nieuwe verdeling van verantwoordelijkheid voor veiligheid. De
responsabilisering van deze partijen gaat uit van het inzicht dat de traditionele gerechtelijke inslag te
beperkt is om effectief het huidige veiligheidsprobleem aan te pakken. De overheid is beperkt in haar
mogelijkheden om de situatie in haar eentje aan te pakken. Taken worden steeds meer uitbesteed aan
andere partijen die ze op haar eigen manier uitvoeren. Enerzijds worden sociale organisaties die dicht
bij de populatie staan, verantwoordelijk gemaakt voor het veiligheidsprobleem. Anderzijds krijgen
commerciële partijen ‘politie-achtige’ taken aangewezen, zoals beveiliging van winkelcentra. Het
gevolg van dit is dat oplossingen voor veiligheidsproblemen steeds meer gezocht worden in een
multidisciplinaire benadering waarin allerlei spelers, anders dan alleen de overheid, betrokken zijn.
Voorbeelden hiervan zijn Burgernet en antihennepteeltteams. De samenwerking tussen publieke en
private partijen heeft de horizontalisering van wederzijdse relaties significant gestimuleerd. Er wordt
gesproken van een transitie van ‘government’ → ‘governance’.
1
,Hoe
Dit boek gaat over de vraag hoe veranderingen in veiligheid plaatsvinden. De conclusie dat het
veiligheidsprobleem veranderd is, is tamelijk duidelijk. Dit wordt vaak in literatuur vermeld. Wat echter
niet/zelden aan de orde komt, is de manier waarop deze veranderingen plaatsvinden en wat de
consequenties (kunnen) zijn voor veiligheid en beveiliging. De analyse van veiligheid dreigt statisch te
worden, terwijl het altijd verandert. In het boek focust Schuilenburg op het onderzoek waarom het
veiligheidsprobleem veranderd is. De vraag waarom is vooral gerelateerd aan bredere sociale
ontwikkelingen zoals individualisering, globalisering en de komst van nieuwe informatie- en
communicatiemiddelen die economische, politieke en culturele context veranderd hebben. Ook gaat
hij in op de vraag hoe veranderingen in veiligheid plaatsvinden, onder invloed van o.a. globalisering en
informatietechnologie. Schuilenburg wil de aandacht verleggen van de brede range transformaties in
sociale ecologie die tot huidige situatie in veiligheidsmanagement heeft geleid naar de dynamische
processen die direct specifieke uitkomsten in management van veiligheid hebben geproduceerd.
Klassieke antithese (tegenstelling tussen twee dingen)
Als de keuze tussen publiek en privaat opgeklopt is tot extreme proporties, komen elementen als
‘regering, strafwet, schuld, onderdrukking en non-profit organisaties’ in beeld met betrekking tot
openbare orde handhaving (publiek). Private handhaving, anderzijds, wordt gekenmerkt door
‘contract, risico, preventie, groep en winstdoelen’. De scheidslijn tussen publiek en privaat is niet zo
scherp als deze tegenstelling doet vermoeden. De scheidslijn wordt steeds vager om plaats te maken
voor hybride verbindingen waarin betrokkenheid en verantwoordelijkheid van deelnemende partijen
opnieuw uitgevonden worden, opnieuw geformuleerd worden en opnieuw gelegitimeerd worden. Als
gevolg daarvan is het erg verwarrend en onnauwkeurig om zulke dichotomieën te blijven gebruiken.
Een tweede bezwaar tegen zo’n antithese is dat een belangrijk probleem met betrekking tot het
veiligheidsprobleem, namelijk proces voorafgaande elk bevel en door middel waarvan het wordt
gevormd, is handig maar teleurstellend vermeden. Het is formalistisch onderscheid dat weinig
rechtvaardigheid doet aan sociale realiteit die veel gecompliceerder is. Het onderscheid tussen publiek
en privaat zegt iets over de kenmerken van beide, maar het levert geen inzicht in hoe deze kenmerken
tot stand zijn gekomen. Whitehead spreekt van de fallacy of bifurcation, wat de ‘denkfout van splitsing
in tweeën’ betekent. Een dynamisch perspectief dat beter begrip kan geven van de complexiteit van
huidige veiligheidsprobleem is noodzakelijk; een die instrumenten kan leveren waarmee belangrijkste
veranderingen die ontstaan in dat kader onderzocht kunnen worden. Vanuit zo’n perspectief zijn we
in staat om conclusies te trekken over hoe veiligheid samengesteld is in een variatie aan gebieden.
Theorie en praktijk
Allerlei sociale ontwikkelingen hebben zoals gezegd geleid tot een situatie waarin de organisatie van
veiligheid verspreid is over vele partijen. Dit probleem heeft niet alleen gevolgen voor concrete
uitvoering van veiligheidstaken, maar treft ook meer abstracte concepten, zoals burgerschap en de
ruimtelijke infrastructuur van de stad.
1) Theoretisch onderzoek
Belangrijkste doel van dit soort onderzoek is ontwikkeling van dynamisch perspectief dat gebruikt
kan worden als reactie op de vraag hoe veranderingen in de maatschappij plaatsvinden. Het werk
van Foucault, Deleuze en Tarde hebben gemeen dat ze zich focussen op de procesgeoriënteerde
en veranderlijke elementen van de werkelijkheid. Ze willen een wereld begrijpen die nooit stil
staat. Ze onderzoeken verbanden tussen consistent vloeibare werkelijkheid en onze ideeën over
die werkelijkheid. Schuilenburg past de ideeën/denkwijzen van deze schrijvers toe op de vraag hoe
veranderingen m.b.t. veiligheid plaatsvinden. Hij past ze niet simpel toe, maar wil er dingen aan
toevoegen en veranderen.
2
,2) Empirisch onderzoek
Doel van dit onderzoek is om kennis te genereren en meer inzicht te verkrijgen in de samenwerking
van partijen met verschillende achtergronden (denkwijze, taal, technologieën) in het besturen van
veiligheid. Het is opvallend dat veel onderzoek gewijd is aan kwantificeerbare uitkomsten van
veiligheidsmaatregelen (bruikbaarheid, voordeel/profijt, efficiency, beleidseffecten), maar niet
aan de actoren die deze maatregelen moeten implementeren. Van belang bij dit onderzoek is te
kijken naar interacties tussen deze actoren; hoe hebben zij betrekking op elkaar, hoe zien ze elkaar,
wat hopen ze te bereiken, welke taal gebruiken ze, etc.? Aandacht is gericht op percepties, stijlen
en waarden van partijen, de taal, interpretaties, etc.
Schuilenburg heeft vier publiek-private samenwerkingen geselecteerd die betrokken zijn bij de
bestrijding van criminaliteit en wanorde: inspanningen om hennepteelt te verminderen;
samenwerkingsverband dat ontwikkeld is om wegtransportcriminaliteit te bestrijden; stedelijke
interventieteams en het collectieve winkelverbod.
Met de titel van dit boek duidt de schrijver op de mobilisatie van vele actoren (gezondheid, opleiding,
ruimtelijke ordening, welzijn, detailhandel en energievoorzieningen); wiens doel is om onze levens
veiliger te maken.
DEEL 1: Een politiek van fragmentatie
M. Schuilenburg (2015), The Securitization of Society - Hoofdstuk 2: ‘Nodal Governance’
Veiligheid krijgt veel aandacht in de media en politiek, maar het heeft ook een grote rol gespeeld in
politiek-filosofische discussies. In het boek ‘Leviathan’ beweert Hobbes dat sociale orde niet
vanzelfsprekend is. De natuurlijke staat wordt gekenmerkt door universeel geweld en veel macht. Door
middel van een sociaal contract wordt een eind gemaakt aan de oorlog van allen tegen allen en is de
overheid verantwoordelijk voor de veiligheid en bescherming van de burgers. Dit is veranderd door de
komst van veel private partijen die ook een rol hebben m.b.t. veiligheid. Van handhaving (uitoefening
van macht in de naam van de wet) naar policing; politie krijgt steeds lossere connectie met de activiteit
van ‘policing’. Monopolie op implementatie van veiligheidscontrole van de overheid is in het geding.
Horizontalisering
Criminologen Shearing en Wood hebben analyses gemaakt die aantonen dat sociale, culturele en
economische ontwikkelingen een drastische verandering in de positie van de regering en de veiligheid
van publieke aangelegenheid hebben veroorzaakt. Organisatie en implementatie van veiligheid is niet
langer exclusief in handen van de overheid. Organisaties boven/buiten (commerciële service
providers), onder (initiatieven van burgers) en boven (transnationale instituties) de staat hebben veel
overgenomen van veiligheidsmanagement (Loader). Gevolg hiervan is dat verantwoordelijkheid
verdeeld is over vele publieke en private partijen. Shearing spreekt van beyond a state-centered
paradigm. De belangrijkste veranderingen die geleid hebben tot de nieuwe situatie m.b.t. veiligheid
dateren van de laatste 30 jaar. Toenemende behoefte aan onafhankelijkheid en privatisering (bijv.
transport en energie) hebben ervoor gezorgd dat bepaalde delen die in de handen lagen van de
overheid, uitbesteed werden aan private investeerders of verspreid werden over een scala aan
publieke en private partijen. In de mengelmoes van nieuwe partijen wordt een scheiding gemaakt
tussen ‘autoriteiten/opdrachtgevers’ (auspices) en ‘uitvoerders’ (providers) van veiligheid. Voorbeeld
van auspices zijn rijke bewoners van gated communities die persoonlijk private beveiligingsbedrijven
3
, inhuren om zichzelf te beschermen tegen criminaliteit en ongewenst gedrag. Providers zijn individuele
burgers en commerciële beveiligingsbedrijven de taak van de politie overnemen of aanvullen. De
enorme stijging van massa private eigenschappen is een belangrijke reden voor waarom de
verantwoordelijkheid voor veiligheid en implementatie niet langer in de handen is van één partij.
• Een uitzonderlijk kenmerk van zulke domeinen is dat ze over algemeen privébezit zijn, maar
tegelijkertijd publieke functie hebben, zoals winkelcentra, amusementspark, stadions, etc. Dit zijn
functiegebonden locaties of ‘mono-functional areas’ die een ondubbelzinnige identiteit hebben;
op deze plekken ontmoeten mensen elkaar en spenderen zij hun vrije tijd, maar ze zijn vaak in het
bezit van rijke bedrijven en het veiligheidsprobleem ligt in handen van private veiligheidsbedrijven.
• Een ander uitzonderlijk kenmerk van dit fenomeen van massa private eigenschappen is de herijking
van het concept van veiligheid. Er wordt een steeds grotere rol toegewezen aan private,
commercieel-georiënteerde veiligheidsindustrie. Partijen besteden minder aandacht aan
criminaliteit op zich, maar zijn gefocust op de preventie van mogelijke inbreuken op de veiligheid
en op uitsluiting van mogelijke risicofactoren. Ze zijn veel meer preventief dan repressief bezig. Ze
willen zo min mogelijk schade/verlies riskeren.
De stijging van massa private eigenschappen en, in het verlengde daarvan, van gedeelde ruimten zoals
gated communities die gemanaged worden door private partijen en niet publiek toegankelijk zijn,
kunnen gezien worden als invloedrijke katalysator in de toenemende complexiteit en pluraliteit van
het veiligheidslandschap. Globalisering en commercieel denken is normaal geworden in het dagelijks
bestuur. Er is in toenemende mate sprake van formalisering van sociale controle, wat inhoudt dat het
aantal beroepen met supervisie en ordehandhaving als hun tweede taak (zoals tramconducteurs en
conciërges) zeer snel afneemt. Deze taken worden overgenomen voor private bewakers, met het
belangrijke verschil dat de voornaamste taak van deze laatste groep monitoring en orde handhaving
inhoudt. Daarnaast spelen ideeën uit de VS, zoals ‘zero tolerance policing’ en ‘broken windows theorie’
een rol. Volgens deze benaderingen van probleemoplossing zijn interventies zoals preventie en
omvangrijke controle veel effectiever om ‘evil’ te voorkomen dan klassieke controle methode van het
strafrecht. De ‘zero tolerance policing’ is ook toepasbaar in Nederland (Swaaningen). De gemeentelijke
verkiezingen van 2002 in Rotterdam vormde basis voor introductie van nieuwe professionele groepen
en breder arsenaal van maatregelen om stedelijke wijken veiliger te maken. Er wordt niet van ‘doelen’
maar van ‘doelwitten’ gesproken en niet van ‘project managers’ maar van ‘stedelijke mariniers’, etc.
Netwerk theorie
Om beter begrip te krijgen van nodal governance (knooppunt bestuur), is het belangrijk het boek van
Castells (The information age) te bestuderen. De Nederlandse politie wilde door de analyse van Castells
zichzelf positioneren in de stromingen (flows) van mensen, goederen, geld en informatie (Castells:
space of flows). In het rapport Politie in ontwikkeling wordt geconcludeerd dat deze stromingen (flows)
te weinig aandacht hebben gekregen in de organisatie van de veiligheidsfunctie. Nu grenzen vervagen
en er een hoge mobiliteit is, moet de politie meer aandacht besteden aan stromingen (flows) en
locaties waar deze stromen samenkomen, de zogenaamde ‘nodes’. Politie gebruikt hiervoor de term
nodal orientation. Om de komst van een network society te verduidelijken, maakt Castells een
onderscheid tussen space of flows en space of places. Er zijn stromingen van kapitaal, informatie,
technologie, geluiden, symbolen, etc. De ‘space of flows’ bestaat uit drie lagen: er is een materiële
basis gevormd via een circuit van verbindingen die elektronische impulsen zenden: telecommunicatie,
computerprocessen, etc. Dit netwerk heeft een ruimtelijke vorm, zoals ‘de stad’ of ‘de regio’ in de
organisatie van de koopman maatschappij of de industriële maatschappij. De tweede laag van nodes
en hubs (knooppunten) waarmee verschillende locaties met hun eigen sociale, culturele en functionele
kenmerken onderling met elkaar in verbinding staan. De derde laag van de ‘space of flows’ bestaat uit
4
