Beleid en Management in de Publieke Sector
Literatuur uit het boek Beleid in Beweging, Victor Bekkers, 3e druk
H1 – Politek, beleid en sturing: een positebepaling
1.1 Inleiding
Een foto waarop een in Turkije dood aangespoeld Syrisch jongetje te zien was, maakte in een oogopslag duidelijk
waarom een efecceie aanpak ian de zich ioortslepende iluchtelingenproblemacek nodig was en liet daarmee
ook het policeke oniermogen zien ian de EU om daadwerkelijk iets te doen. Hieruit kwam de EU-Turkije-deal tot
stand. Hierin werd onder andere geregeld dat alle iluchtelingen die illegaal naar Europa komen, teruggestuurd
kunnen worden naar Turkije op kosten ian de EU. Voor elke Syriër die wordt teruggestuurd naar Turkije neemt de
EU een andere Syriër uit Turkije op. Als tegenprestace geldt dat Turkse inwoners iisumirij naar Europa mogen
reizen, terwijl ook de onderhandelingen oier een mogelijk toetreden ian Turkije tot de Eu weer worden geopend.
Verder ontiangt Turkije 3 miljard euro ioor allerlei projecten en wordt afgesproken dat de EU en Turkije
gezamenlijk optrekken om de humanitaire situace in Syrië te ierbeteren.
Deze deal kan worden gezien als de uitkomst ian een specifeke afweging: een afweging waarbij de EU probeert
interne ieiligheid, orde en stabiliteit te realiseren, daarbij streiend naar het bieden ian een menswaardig
perspeccef, namelijk ioorkomen dat iluchtelingen ongecontroleerd gaan zwerien door Europa en in allerlei
mensonterende situaces terechtkomen.
Deze casus laat zien met welke uitdagingen en dillema’s oierheden worden geconfronteerd (op internaconaal,
naconaal en lokaal niieau) in hun zoektocht naar mogelijke antwoorden; antwoorden die niet alleen efeccef en
efficiënt dienen te zijn, maar die ook op steun kunnen rekenen ian de samenleiing. 0anneer we het hebben oier
beleid en beleidsprocessen, dan is dit ioorbeeld exemplarisch ioor de wereld waarin beleidsmakers moeten
opereren.
Nog een ander ioorbeeld betref de Nederlandse strijd tegen water. Technische maatregelen, zoals het aanleggen
en ierhogen ian dijken, het iersterken ian zwakke plekken in de duinen of het opspuiten ian het strand, bieden
onioldoende oplossing. Dit betekent dat op een andere manier ieiligheid moet worden geboden: we moeten met
een andere blik naar de afioer ian water door de grote riiieren en iersterking ian kustzone kijken. Beleid is
hierioor geiraagd.
De NL’se poldercultuur staat ioor een bepaalde tradice ian policeke besluitiorming, waarin d.m.i. geien en
nemen en d.m.i. samenwerking en compromisiorming geprobeerd wordt om policeke beslissingen ian draagilak
te ioorzien. Er zijn ierschillende parcjen die hierbij een belangrijke rol spelen. Zo’n dilemma kan enkel opgelost
worden indien de hierbij betrokken parcjen met inachtneming ian hun taken, ierantwoordelijkheden en
beioegdheden in staat zijn om met elkaar samen te werken, waardoor er een gezamenlijke beleidsprakcjk
ontstaat.
1.2 Politek, beleid en sturing
Hoe ierhouden policek, beleid en sturing zich tot elkaar en wat betekent het? Policek, beleid en sturing iormen
een driehoek, waarbij de punten ian de driehoek onlosmakelijk met elkaar ierbonden zijn.
1.2.1 Politiek
Policek heef betrekking op de iraag hoe een samenleiing als gemeenschap in staat is om de problemen waarmee
deze samenleiing wordt geconfronteerd op een beiredigende manier aan te pakken. Bij de
iluchtelingenproblemacek gaat het om het opiangen ian iluchtelingen o.g.i. humanitaire oierwegingen zonder
dat dit leidt tot allerlei sociale, economische en culturele ierstoringen. 0elke prijs willen we betalen ioor
solidariteit met de iluchtelingen en wie gaat dat betalen?
In de casus ian bescherming tegen scjgende water is het bieden ian ieiligheid een ian de kerntaken ian de staat,
maar ook dit heef een prijs. 0elke kosten moeten worden gemaakt om riiierdijken te ierleggen of ierhogen etc.
0egen de kosten op tegen de ierwachte baten? De ieiligheid moet dus worden afgewogen tegen efficiency. Stel
een dijk moet worden aangelegd op de plek waar mensen nu wonen, dan tast het bieden ian ieiligheid een aantal
fundamentele irijheden aan. 0aar ligt de grens?
Er zijn ieel belangrijke waarden die met elkaar in strijd zijn (irijheid, solidariteit, ieiligheid, efficiency en
gelijkheid). De afweging tussen deze waarden zorgt ioor spanningsielden en dilemma’s. Het zijn deze
1
,spanningsielden en dilemma’s die het policeke karakter ian beide beleidsproblemen zien. In de aanpak ian
beleidsproblemen gaat het in essence om de afweging ian waarden. Easton defnieert policek dan ook als de
gezaghebbende toebedeling ian waarden ioor de samenleiing, ioor een gemeenschap als geheel.
Politiek: wie krijgte wae in de coneete van tchaartee?
Policek gaat niet alleen om de afweging ian waarden, maar ook om de iraag ioor wie, of ioor welke groep, deze
afweging moet worden gemaakt. Policek is: who gets what, when and how. Bij de iluchtelingenproblemacek gaat
het om huisiescging, dat ten koste kan gaan ioor mensen die in aanmerking komen ioor een sociale huurwoning.
Dit ligt geioelig, omdat er sprake is ian schaarste en daarom prioriteiten gesteld moeten worden. 0at dus ten
gunste ian de ene groep is, kan ten koste gaan ian de andere. Spanningen, conficten en strijd zijn dan iaak het
geiolg.
Deze policeke geioeligheid komt ook nog op een andere manier tot uitdrukking. Zo moet worden bepaald wie ian
de iluchtelingen daadwerkelijk toegang krijgt tot onze ioorzieningen en wie niet. De iraag ian who gets what,
when and how, impliceert namelijk dat er afakening moet plaatsiinden. Hierdoor iindt er een proces ian in- en
uitsluicng plaats en de criteria hierian ierwijzen daarmee naar de kern ian policek. Zo krijgen iluchtelingen die
geilucht zijn ianwege oorlog of geweld wel bepaalde rechten en daarmee toegang tot ioorzieningen, terwijl
iluchtelingen met economische redenen, die rechten niet krijgen. Het is dus lascg te zeggen waar de grens ligt en
door de ene groep te helpen, benadeel je de andere groep (huisiescng is. sociale huurwoningen). De gemeenten
kunnen wel samen met woningcorporaces extra woningen bijbouwen, maar dit kan weer ten koste gaan ian
andere behoefen en wensen.
Ook tussen beleidsterreinen moeten dus prioriteiten worden gesteld. 0aar moeten we meer geld ioor
reserieren? 0at ierdient de ioorkeur?
Gezagthebbend
Policek gaat ook oier de iraag waarom een dergelijke beslissing moet worden genomen. 0aaraan ontleent zo’n
keuze of beleid zijn legicmiteit of gezag? 0aarom krijgt de een iets wel en de ander niet? Om zulke beslissingen te
kunnen nemen is het belangrijk dat policeke keuzeprocessen ioldoen aan een aantal spelregels die zijn neer
gelegd in de Grondwet, internaconale ierdragen en in weten en regels. Deze spelregels moeten erioor zorgen dat
besluitiormingsprocessen door iedereen algemeen aaniaard worden, door iedereen gezaghebbend worden
eriaren, wat dan ook weer afstraalt op de inhoud ian de genomen beslissing.
De representaceie democrace is zo’n insctuce die bepaalde organen, spelregels en prakcjken kent, waardoor het
mogelijk is om belangen en waarden tegen elkaar af te wegen en besluiten te nemen die als gezaghebbend
worden eriaren. Daarnaast is de rechtsstaat een belangrijke insctuce. De rechtsstaat zorgt erioor dat oierheden
bepaalde normen in acht nemen die ioor iedereen gelden en alle gelijke geiallen gelijk worden behandeld en alle
ongelijke geiallen ongelijk. Een beslissing moet dus gemaakt worden iolgens een aantal strikt juridische normen,
iandaar dat oierheidsoptreden een wetelijke basis kent.
Daarnaast is gezaghebbendheid ian policeke beslissingen ook gebaseerd op historisch gegroeide gewoonten. De
NL’se poldercultuur is een ioorbeeld ian een scjl ian policek opereren die recht doet aan het feit dat de oplossing
ian complexe en policek geioelige beleidsproblemen, iitale belangen en waarden ian bepaalde groepen in de
samenleiing kan raken. Dit iraagt een zorgiuldige afweging ian belangen om draagilak te ierwerien.
1.2.2 Allocatiemechanitmen
Policek gaat dus om het toebedelen ian waarden ioor de samenleiing als geheel, maar het is niet alcjd de
oierheid die hierioor zorg draagt. Het bieden ian bescherming tegen wateroierlast (ieiligheid) kan worden gezien
als een klassieke oierheidstaak, maar ieiligheid als waarde kan op ierschillende manieren worden aangeboden. Zo
wordt ioor beieiliging niet alleen police ingezet, maar ook parcculiere beieiligingsdiensten. In de literatuur
worden doorgaans drie ideaaltypische allocacemechanismen onderscheiden die kunnen worden ingezet om de
waarden die een samenleiing belangrijk iindt, te realiseren: staat, markt en gemeenschap.
Seaae
De allocace ian waarden iindt plaats door een beroep te doen op de autoriteit ian de oierheid. De oierheid heef
immers monopolie op weten uitiaardigen en op grond daarian macht en autoriteit kan uitoefenen (wetelijk
iastgelegd wie welke beioegdheid heef en tot welk resultaat dat moet leiden). Een beroep op dit
allocacemechanisme wordt doorgaans ierdedigd door te ierwijzen naar enkele moceien die ingrijpen door de
oierheid rechtiaardigen.
2
,Ten eerste moet de uitoefening ian geweld bij de staat liggen. De police is dus de belichaming ian het
geweldsmonopolie ian de staat en daarmee kan het bieden ian ieiligheid als een ian de oierheidskerntaken
worden gezien. Zonder deze monopolie zou iedereen het recht in eigen hand kunnen nemen. Als tegenprestace
ioor dit monopolie ioor de oierheid, moet zij de burger ieiligheid en bescherming bieden.
Ten tweede kunnen er allerlei markcmperfecces zijn:
1. Tegengaan ian kartel- en monopolieiorming (kan leiden tot machtsmisbruik en ongewenste iormen ian
prijsstelling)
2. Producce ian collecceie goederen en diensten (schone lucht, defensie, dijken)
3. Producce ian bemoeigoederen/merit goods (onderwijs en cultuur is. alcohol en tabak)
4. Beheersen ian negaceie (externe) efecten ian marktwerking (ongewenste of schadelijke negaceie
efecten op de kwaliteit ian het milieu door industriële producce of snelwegen naast een woonwijk)
5. Herierdeling
Marke
Vraag en aanbod bepalen welke soorten goederen worden aangeboden. Zo hebben mensen en bedrijien een
fundamentele behoefe aan ieiligheid en zijn ook bereid daartoe een prijs te betalen. Parcculiere
beieiligingsbedrijien springen hierop in, waarmee ieiligheid ook kan worden ingekocht. De markt biedt dus
ieiligheid aan ioor een selecte groep die hierioor heef betaald.
Ook is de markt als allocacemechanisme op tal ian beleidsterreinen is ingezet als oplossing ioor bepaalde
problemen. Liberalisering en marktwerking hebben er zo ioor gezorgd dat steeds meer (quasi-)collecceie
goederen (sociale zekerheid) ook iia de markt worden aangeboden. Maar ook de markt kent een aantal
imperfecces.
Gemeentchap
In de NL’se samenleiing waren dit lange cjd de iier zuilen ian liberalen, socialisten, katholieken en protestanten.
Ze iormden elk een gemeenschap die gebaseerd was op het delen ian een bepaalde leiensoiertuiging of
ideologie. Binnen elke gemeenschap heerste solidariteit tussen de leden en ian daaruit zorgden de leden zelf ioor
de realisace ian bepaalde waarden. Daarmee werden specifeke ioorzieningen in het leien geroepen ioor de
eigen groep (= parcculiere inicacef): eigen omroep, krant, parcj en school. Het proces ian ontzuiling heef deze
prakcjk inmiddels grotendeels ingehaald.
De betekenis ian de gemeenschap als allocacemechanisme staat nu opnieuw in het middelpunt ian
belangrijkstelling. Zogenoemde communautariscsche stromingen onderstrepen zo het belang ian zelforganisace:
irij ian oierheidsingrijpen en gebaseerd op het in een groep aanwezige sociale kapitaal, worden bepaalde
waarden ioor een specifeke groep gerealiseerd en belangen beharcgd. Vertrouwen is hierbij een belangrijk
coördinacemechanisme (ib. buurtwachten). Daarnaast wordt in het kader ian bezuinigingen en crisis ook een
groter beroep gedaan op het zelf organiserend iermogen ian de samenleiing: dit als alternacef ioor hulp en
ondersteuning door de staat (ib. opkomst zorgcoöperaces).
Mengtvormen
De toebedeling ian bepaalde waarden kan dus op ierschillende manieren plaatsiinden, waarbij elke iorm ioor-
en nadelen heef. In de prakcjk komen er allerlei mengiormen ioor (hybriditeit), waarbij de sterke kanten ian de
staat, markt en gemeenschap benut proberen te worden (ib. ieiligheid bieden door police buurtwachten).
1.2.3 Beleid
Als we policek omschrijien als de gezaghebbende toebedeling ian waarden ioor de samenleiing als geheel, hoe
ierhoudt zich dit dan tot beleid? Beleid wordt gedefnieerd als de stolling ian deze afweging ian waarden die we
als samenleiing belangrijk iinden. Vandaar dat beleid een policeke grondslag heef. Beleid geef aan welke keuzes
waarom zijn gemaakt, hoe deze waarden worden gerealiseerd en ioor welke groepen in de samenleiing bepaalde
afwegingen gelden. Daarnaast geef beleid aan welke soort maatregelen moet worden genomen om die
waardentoebedeling te realiseren en welke instrumenten dan wanneer moeten worden ingezet.
Een klassieke defnice ian beleid is daarom het realiseren ian bepaalde doelstellingen m.b.i. ian bepaalde
middelen in een bepaalde cjdsiolgorde. Een andere omschrijiing ian beleid is de ioornemens, keuzes en acces
ian een of meer bestuurlijke instances, gericht op de sturing ian bepaalde maatschappelijke ontwikkelingen.
3
, Beleid geef daarmee inhoud aan de wijze waarop een oierheid ontwikkelingen in de samenleiing die zij gewenst
of ongewenst iindt, tracht te beïniloeden. Daarmee komt een derde centraal begrip naar ioren: sturing.\
1.2.4 Seuringt
Sturing kan worden omschreien als de (doel)gerichte beïniloeding ian de samenleiing in een bepaalde context.
D.m.i. het formuleren en uitioeren ian beleid en de inzet ian bepaalde beleidsinstrumenten, probeert een
oierheid bepaalde ontwikkelingen in de samenleiing te beïniloeden en op zo’n manier dat de beïniloeding
aansluit bij de gestelde doelstellingen. Hieraan liggen ook allerlei opiatngen ten grondslag oier de wijze waarop
een oierheid kan en mag sturen. Deze opiatngen zeggen ook iets oier de rol en posice ian de oierheid in de
samenleiing (ib. zonne- en windenergie interessante alternaceien ioor fossiele energiebronnen). De keuze ioor
subsidiëring of ioor een juridische ierplichcng wordt ook bepaald door opiatngen oier de rol en posice ian de
oierheid. Opiatngen die iaak ook ierwijzen naar bepaalden waarden die we als samenleiing belangrijk iinden
en daarmee zijn we weer terug bij de kern ian policek.
1.2.5 Beleidtprocetten
Beleid staat niet op zichzelf, maar genereert een aantal processen. Deze processen maken deel uit ian de
beleidscyclus. De cyclus bestaat uit een reeks ian fasen of processen:
1. Agendaiorming Het begint met de iertaling ian een maatschappelijk probleem in een policek
probleem.
2. Beleidsontwikkeling het opstellen en uitwerken ian allerlei plannen die gericht zijn op het oplossen
ian die problemen
3. Beleidsbepaling waaroier ieriolgens besluitiorming plaatsiindt
4. Beleidsuitioering deze plannen worden uitgeioerd
5. Beleidseialuace om eientueel na ierloop ian cjd te worden geëialueerd zodat kan worden bepaald
of het geioerde beleid ook succes heef gehad. Dit kan weer leiden tot aanpassing ian het bestaande
beleid of de iorming ian een nieuw beleid (dan was het een leerproces) en begint de cyclus weer
opnieuw.
Beleidsprocessen iormen daarmee het primaire proces binnen publieke organisaces. De taakstelling ian deze
organisaces staat in het teken ian het uitioeren ian acciiteiten die biji. gericht zijn op het ontwikkelen ian
allerlei beleidsprogramma’s, de uitioering erian, het leieren ian allerlei diensten die mogelijk gemaakt worden
door deze programma’s of juist het toezien op een adequate uitioering ian deze programma’s. Deze processen
kunnen enkel goed ierlopen als ze goed worden ondersteund. De ondersteunende ioorzieningen (zoals
organiseren huisiescng, IIT, informaceioorziening, administrace en fnanciën) noemen we de secundaire
bedrijfsprocessen in een organisace. Ze behoren tot het terrein ian de bedrijfsioering.
1.3 Beleid in soorten en maten
De complexiteit ian ieel beleidsprocessen kan inzichtelijk worden gemaakt door oog te hebben ioor ierschillende
soorten beleid. Het iolgende onderscheid tussen soorten beleid is ian belang:
1. Inttieutioneel beleid
Hierbij gaat het om de inrichcng ian formele ierhoudingen tussen organisaces in een bepaalde
beleidssector en de toebedeling ian taken, ierantwoordelijkheden en beioegdheden. Het gaat iooral om
beleidsprogramma’s die zijn gericht op het (her)inrichten ian stelsels, de posices ian organisaces en
parcjen in dit stelsel, en de relaces tussen hen.
2. Seraeegtitch beleid
Dit type beleid richt zich met name op het nemen ian maatregelen die gericht zijn op het ieiligstellen ian
het ioortbestaan ian een organisace t.o.i. actoren in haar omgeiing die op korte termijn en rechtstreeks
het ioortbestaan ian een organisace kunnen beïniloeden. Het gaat dan om de iraag: wat te doen? Dit
ioortbestaan wordt in het geial ian een oierheidsorganisace niet alleen bepaald door de efecciiteit en
efficiency ian de organisace, maar ook door de legicmiteit ian de organisace.
3. Tactitch beleid
Dit beleid is iooral gericht op het formuleren ian criteria op grond waarian bepaalde organisatorische
hulpbronnen oier bepaalde organisaces of organisaceonderdelen moeten worden ierdeeld. Het gaat dan
om de iraag wie deze hulpbronnen krijgt toebedeeld. Het kan daarbij gaan om e ierdeling ian taken,
ierantwoordelijkheden en beioegdheden, de ierdeling ian fnanciële middelen of de wijze waarop
ierantwoording moet worden afgelegd oier de geleierde prestaces. Ook de iraag wie toegang heef tot
welk soort informace, is een illustrace ian taccsch beleid.
4
