Bestuurskunde: bestuur, beleid en organisatie
Hoofdstuk 1: De wereld van het openbaar bestuur
Wat is openbaar bestuur?
Besturen is een koers uitzetten en beslissingen tot stand brengen. Openbaar bestuur is het geheel
van organisaties en activiteiten gericht op de besturing van de maatschappij. De beperkte opvatting
bestaat uit overheidsorganisaties, de ruime opvatting ook uit andere organisaties.
Er zijn drie logica’s van sturing. De staat dient het algemeen belang, en bestaat uit
overheidsorganisaties, waaronder de politieke en ambtelijke organisatie, en zelfstandige publieke
organisaties. De markt dient een commercieel belang, en bestmmmmmmmmmmmmmaat uit het
bedrijfsleven. Het middenveld zit daartussenin, en heeft een publieke taak of een ideëel doel.
Er zijn twee manieren om organisaties in te delen. De kernaanpak doet het op basis van de
rechtelijke grondslag, namelijk publiek of privaat. De dimensionele aanpak doet het op basis van de
mate van publiekheid, waaronder naast eigenaarschap ook bekostiging en politieke controle.
Op welke niveaus vindt openbaar bestuur plaats?
Er is multi-level governance, wat inhoudt dat er in het openbaar bestuur verschillende schaalniveaus
en verschillende partijen zijn. Daardoor is het lastig wie verantwoordelijk is.
In de verticale dimensie wordt gekeken naar territoriale bestuurslagen. Sinds 1848 hanteert men het
Huis van Thorbecke, met gemeentes, provincies en het rijk. Nu is daar ook nog de EU aan
toegevoegd. Nederland is sinds toen een gedecentraliseerde eenheidsstaat: het primaat ligt bij de
overheid, maar ze draagt bevoegdheden naar provincies en gemeenten over. Nederland is dus
ambigu: er is een centraal systeem, maar daarbinnen is decentrale autonomie. De overheid bepaalt
niet altijd. Er is decentralisatie, globalisering, integratie in de EU en bestuurlijke arrangementen,
waardoor de nationale staat uitgehold raakt. Wel bemiddelt de overheid en heeft ze zeggenschap,
waardoor er juist meer vermenging dan vervanging is.
In de horizontale dimensie wordt gekeken naar de relatie tussen overheid en maatschappelijk
middenveld. Er is sprake van governance, dus de overheid bestuurt door banden aan te gaan met het
middenveld en de markt besturen samen. De overheid maakt niet alleen bindende besluiten meer.
Wat zijn de vier dimensies van openbaar bestuur als good governance?
Allereerst democratie. Volkssoevereiniteit houdt in dat het bestuur zijn macht ontleent aan burgers.
Responsief bestuur houdt vraaggericht beleid in, omdat het bestuur door de verkiezingen rekening
moet houden met wensen van burgers. Democratisch bestuur houdt participatie, inspraak en
openheid in.
Ten tweede rechtmatigheid. Het bestuur is gebonden aan het recht. Wetten beschermen burgers
tegen overheidswillekeur. Door juridisering wordt de invloed van rechterlijke instanties steeds
groter, bijvoorbeeld doordat de rechtsbescherming is uitgebreid.
Ten derde doeltreffendheid. Ook wel effectiviteit. Het doel is behaald. Hieraan verwant is
doelmatigheid. Ook wel efficiëntie. Met zo min mogelijk middelen het doel bereiken.
Ten vierde integriteit. Ook wel onkreukbaar bestuur. Er is geen machtsmisbruik, geen afwijking van
ethische normen en geen omkoopbaarheid. Er is integriteitsbeleid en er zijn voorzieningen.
Spanningsvelden zijn doelmatig vs. rechtmatig (bezwaarschriften), democratisch vs. rechtmatig
(informanten) en integer versus democratisch (dienstbaar/controlerend).
,Hoe is het openbaar bestuur veranderd?
Eerst was er het tijdperk van regenten. Er was geen centrale overheid, de provincies besloten alleen
samen in de Staten-Generaal. Er waren veel regenten en weinig ambtenaren. Er werd besloten door
consensus. Organisaties reguleerden zichzelf.
Daarna regeerden nachtwakers. Het koninkrijk werd een eenheidsstaat. Later werd het een
constitutionele democratie. De nachtwakersstaat regelde alleen de essentiële taken.
Tenslotte regeerden de professionals. De overheid deed nu ook aan dienstverlening en er waren
verschillende ministeries.
In 1917 tot 1966 was Nederland verzuild. Zuilen waren eigen werelden op basis van religie en klasse.
Het gezin was de hoeksteen van de samenleving. De burger was plichtsgetrouw. Er was een sterk
middenveld. De media was schoothond van de overheid. Er was een regenteske bestuursstijl, in
achterkamers werden pragmatische herenakkoorden gesloten.
De verzorgingsstaat groeide. De overheidsexpansie ontstond door de Beurskrach van ’29. Keynes
vond dat impulsen van de overheid nodig waren. Na de oorlog was er een technocratische
bestuursstijl. Er was depolitisering en verambtelijking, waardoor de overheid praktische problemen
oploste in plaats van idealen wilde bereiken. De overheid kreeg een centrale rol in de wederopbouw
en zorgde voor stabiliteit. De samenleving was maakbaar. Met de verzorgingsstaat garandeerde de
overheid bestaanszekerheid. Ook kwamen er andere voorzieningen, waardoor de overheid de
burgers verhief.
De bestuurskunde ontstond in de jaren ’70. Volgens de science for policy moest de bestuurskunde
objectief de werkelijkheid verklaren en bestaande instituties professionaliseren. Ze deed praktische
beleidsadviezen. Waldo zag de bestuurskunde als een kunde. Volgens de science of policy moest de
bestuurskunde veracademiseren. Ze vormde theorieën en wetmatigheden. Simon zag de
bestuurskunde als een wetenschap.
Van 1967 tot 2002 raakte Nederland ontzuild. Er was een hoger opleidingsniveau, welvaartsstijging,
secularisering, emancipatie, dekolonisatie, migratie, nieuwe sociale bewegingen en mediatisering. Er
kwam meer kritiek op de overheid, waardoor er hervormingsinitiatieven waren. Ze moest meeveren,
bezuinigen, verzakelijken en verbinden.
Er was een overgang van zorgen voor naar zorgen dat. De overheid ging van expansie naar
beheersing, ze moest goedkoper en er was bestuurlijke vernieuwing nodig. Daardoor was er
privatisering, deregulering en stelde de overheid vooral doelen. Er was kritiek op de verzorgingsstaat.
Het New Public Management kwam op.
Vanaf 2002 ging de overheid van government naar governance. De overheid deed
netwerkmanagement, ze overlegde in verschillende bestuurslagen en netwerken. Het beleid
internationaliseerde.
De overheid werd een regulatory state, namelijk een voorwaardenscheppende staat in plaats van
een verzorgingsstaat, dus een springplank in plaats van een vangnet. De overheid was nog wel
systeemverantwoordelijk.
, Hoofdstuk 2: Beleid en sturing
Wat is maatschappelijke sturing?
Beleid is de poging van een bestuursorgaan om een maatschappelijke toestand doelgericht te
beïnvloeden. Ook wel het gericht veranderen van de omgeving, waarbij de maatschappelijke
toestand in de omgeving dichterbij de volgens de overheid gewenste vorm wordt gebracht.
Maatschappelijke sturing is het doelgericht aanpakken van een maatschappelijke toestand met als
doel het samenleven ordenen, samenlevingsproblemen oplossen, groepen tegen elkaar beschermen
of voorzien in onvrijwillige voorzieningen.
Wat is sturen op publieke waarde?
Publieke waarde is het collectieve beeld van wat de samenleving ten goede komt. Het is concreet of
immaterieel, maar geen product- of betaaleenheid. Maatschappelijke sturing wil publieke waarde
bereiken, door een samenlevingsprobleem op te lossen of een publieke waarde te vermeerderen.
Publieke goederen zijn niet-uitsluitbaar, het gebruik van de een schaadt het gebruik van de ander
niet. Ook zijn ze niet-rivaliserend, je kunt niemand van het gebruik weerhouden.
Private goederen zijn uitsluitbaar, ze hebben een eigenaar. Ook zijn ze rivaliserend, het gebruik ervan
kan iemand ontzegd worden.
Clubgoederen zijn uitsluitbaar, zoals dat je een kaartje moet hebben. Maar ze zijn niet-rivaliserend,
want iedereen kan een kaartje kopen.
Common-pool-goederen zijn niet-uitsluitbaar, zoals viswater waar iedereen in kan vissen. Maar ze
zijn rivaliserend, want vissen zijn schaars.
De tragiek van collectieve actie houdt in dat gemeenschapsgoederen opraken zonder coördinatie.
Maatschappelijke sturing is nodig als het publieke van een waarde of goed belangrijk is, en om de
verhouding tussen wat goed is voor de samenleving en voor het individu te bewaken.
De strategische driehoek bestaat uit drie voorwaarden van publieke waardecreatie. Ten eerste
maatschappelijke waardepropositie, oftewel de maatschappelijke meerwaarde bepalen. Ten tweede
de autoriserende omgeving, oftewel steun vanuit de omgeving. Ten derde organisatorische
capaciteit, oftewel het vermogen om publieke waarde te creëren.
Wat zijn de drie wegen voor publieke waardecreatie?
Allereerst de overheid. Overheidssturing is actie van de overheid om het doen en laten van burgers
en organisaties op elkaar af te stemmen. Het is meer of minder dwingend, het ontstaat door
politieke besluiten en kan grote maatschappelijke verandering realiseren. Aan de basis van deze weg
ligt maakbaarheid, het idee dat de samenleving te veranderen is met doordacht ingrijpen.
Ten tweede de markt. Het marktmechanisme is het ontstaan van marktevenwicht tussen vraag en
aanbod en een gevarieerd aanbod door concurrentie. De markt creëert sociale orde doordat het een
plaats is waar vraag en aanbod samenkomen. Aan de basis van deze weg ligt dat de markt voorziet in
maatschappelijke behoeften zolang er een winstmarge is. Anders is er geen aanbod omdat de markt
niet via politieke afweging werkt.
Ten derde de maatschappij. Maatschappelijke zelfsturing is een actie van individuen of organisaties
zonder tussenkomst van de overheid om een publieke kwestie op te lossen en publieke waarde te
creëren. Aan de basis van deze weg ligt overtuiging, ontevredenheid of nieuwsgierigheid. De
overheid kan het financieren vanwege de specifieke kennis en mogelijkheden van de organisatie.
Soms versmelten overheid en maatschappelijk initiatief, of ze zijn juist strijdig.
