Bas Dammers
16 februari 2024
Samenvatting Europees Recht
Leereenheid 1 - Rechtsbeginselen van de Europese Unie
De rechtsorde wordt omschreven als het geheel van rechtsnormen dat van toepassing is op een
bepaald grondgebied. Een rechtsorde bestaat als aan twee voorwaarden is voldaan: gezag en
autonomie. Autonomie betekent dat de normen die een rechtsorde vormen zelfreferentieel zijn en
voor hun betekenis/geldigheid niet afhankelijk zijn van andere normen. Gezag vereist dat de
rechtsorde zijn eigen instellingen heeft om ervoor te zorgen dat de normen worden gehandhaafd en
dat geschillen worden beslecht. De EU heeft geen grondwet, onder meer omdat er geen Europees
volk is dat ermee heeft ingestemd macht aan de EU toe te kennen. In plaats daarvan hebben lidstaten
besloten een deel van hun bevoegdheden over te dragen aan een internationaal rechtsorgaan. Dit
betekent dat de EU slechts kan beweren indirect door het volk te zijn gevormd via de lidstaten. Het
gevolg is dat rechtshandelingen van de EU slechts zo doeltreffend zijn als de rechtsordes van de
lidstaten deze toelaten te zijn. Er zijn drie categorieën algemene beginselen:
- Constitutieve beginselen die de EU als actor vaststellen en bevoegdheden geven/beperken;
- Beginselen die betrekking hebben op de lidstaten/individuen als actoren in het EU-kader;
- Beginselen die de waarden bepalen waardoor het EU-optreden wordt geleid
Ten eerste de constitutieve beginselen. De EU kan zowel uitvoeringsmaatregelen nemen als
wetgevend optreden. Bij haar optreden is de EU gemachtigd en gebonden door drie algemene
beginselen: attributie, subsidiariteit en evenredigheid. Met betrekking tot het wetgevend optreden is
dit drieluik vastgelegd in art. 4 lid 1 jo. art. 5 VEU. Het attributiebeginsel of beginsel van
bevoegdheidstoedeling waarborgt dat de Unie alleen kan optreden als de lidstaten de EU daartoe
uitdrukkelijk hebben gemachtigd door middel van de Verdragen. Door de verdragen overeenkomstig
nationale grondwettelijke bepalingen te rati ceren, is de overdracht van bevoegdheden aan de EU
niet alleen voorwaardelijk gemaakt en in de wet verankerd, maar ook tot stand gekomen met de
medewerking van democratisch gelegitimeerde instellingen (nationale parlementen). Het beginsel
beschermt de democratische grondslagen van de overdracht van bevoegdheden door een waarborg te
bieden tegen ongecontroleerde uitbreiding van EU-bevoegdheden. In 1992 werd het beginsel
aangevuld met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Dit om de wens van de lidstaten om
hun overblijvende bevoegdheden veilig te stellen te waarborgen, alsmede het democratisch tekort
voor burgers acceptabeler te maken.
Het attributiebeginsel (art. 4 lid 1 jo. art. 5 lid 1, 2 VEU) bepaalt dat de Unie slechts kan
optreden als zij daartoe uitdrukkelijk door de Verdragen is gemachtigd. Er moet een rechtsgrondslag
zijn voor het optreden van de EU. De rechtsgrondslag is hoofdzakelijk te vinden in de VWEU.
Daarnaast omvat het EU-recht ook impliciete bevoegdheden: de Unie kan extern optreden op
gebieden waar haar deze bevoegdheden niet uitdrukkelijk door de Verdragen is toegekend, maar
waar deze externe bevoegdheid impliciet voortvloeit uit de bevoegdheid in interne aangelegenheden
(bv. Unie bevoegd tot voeren van gemeenschappelijk visserijbeleid tussen lidstaten impliceert dat zij
1
,ook bevoegd is te onderhandelen over visserijovereenkomsten met derde landen). Art. 5 VEU bepaalt
dat alle EU-maatregelen een rechtsgrondslag in de Verdragen hebben. De eis van een
rechtsgrondslag is om twee redenen van belang. Ten eerste is het een middel om ervoor te zorgen dat
de Unie haar bevoegdheden niet overschrijdt door maatregelen te nemen op gebieden waarvoor zij
niet gemachtigd is (materiële waarborg). Ten tweede weerspiegelt dit het feit dat het Werkingsverdrag
verschillende besluitvormingsprocedures en een andere mate van betrokkenheid van de verschillende
instellingen voorschrijft voor EU-optreden, afhankelijk van het gebied in kwestie (procedurele
waarborg). De keuze voor een rechtsgrondslag is dus van belang voor de mate van invloed van een
bepaalde EU-instelling. De ultra vires toetsing omvat het onderzoek of de bevoegdheden in een
speci ek geval worden overschreden. De toetsing gaat verder dan de vraag of er een juiste
rechtsgrondslag is, het gaat ook om de toetsing van de intentie die in een rechtsgrondslag besloten
ligt.
De materiële waarborg is van belang om ervoor te zorgen dat de EU niet optreedt op gebieden
waarop zij niet bevoegd is. De procedurele waarborgen vloeien voort uit de verschillende
besluitvormingsprocedures die in het VWEU voor de verschillende rechtsgrondslagen zijn
vastgesteld. Afhankelijk van de rechtsgrondslag heeft het Europees Parlement een meebeslissende of
adviserende stem. Ook bepaalt de rechtsgrondslag of de Raad met meerderheid van stemmen of met
eenparigheid van stemmen stemt. De keuze van de rechtsgrondslag is van groot belang voor een
lidstaat die zijn vetorechten wil verdedigen, maar ook voor het EP dat een grotere betrokkenheid bij
het wetgevingsproces nastreeft.
Het HvJ zegt dat de keuze van een rechtsgrondslag voor een handeling moet berusten op objectieve
elementen die vatbaar zijn voor rechterlijke toetsing, zoals het doel en inhoud van de handeling
(Titaandioxiderichtlijn). Vervolgens onderzoekt het Hof de inhoud en doelstelling van de
maatregel. Op basis hiervan kan het tot de conclusie komen dat een maatregel leemte bevat die
verband houden met twee rechtsgrondslagen. Dan moet worden nagegaan of de maatregel
hoofdzakelijk betrekking heeft op een bepaald actiegebied, terwijl hij slechts bijkomende gevolgen
heeft voor andere terreinen (zwaartepunttoets), dan wel of beide elementen even essentieel zijn
(cumulatie rechtsgrondslagen). Een cumulatie is uitgesloten in situaties waarin de betrokken
besluitvormingsprocedures onverenigbaar met elkaar zijn. In Titaandioxide oordeelde het HvJ dat de
richtlijn tegelijkertijd en onlosmakelijk betrekking heeft op zowel de bescherming van het milieu als
de ophef ng van dispariteiten in concurrentievoorwaarden. Toch was cumulatie uitgesloten nu voor
beide rechtsgrondslagen een andere besluitvormingsprocedure gold. In het arrest Tabaksreclame
werd een richtlijn die het maken van reclame voor tabaksproducten verbood, door het HvJ vernietigd
omdat een verkeerde rechtsgrondslag was gebruikt. De richtlijn werd gebaseerd op harmonisatie van
de interne markt (nu art. 114 VWEU), maar volgens het HvJ vergemakkelijkte het verbod het
handelsverkeer in geen enkel opzicht.
Als de Unie bevoegd is op te treden, moet nog worden bepaald of zij daadwerkelijk van deze
bevoegdheid gebruik moet maken: subsidiariteitsbeginsel (art. 5 lid 3 VEU). Het beginsel is
alleen van toepassing op niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie, de exclusieve bevoegdheden van
art. 3 VWEU vallen niet onder het beginsel. Op basis van de subsidiariteitstoets kan de Unie alleen
2
,optreden als en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de
lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en beter op EU-niveau kunnen worden realiseert. Het
optreden moet betrekking hebben op een grensoverschrijdend probleem waarvoor een Europese
oplossing schaalvoordelen/grotere doeltreffendheid biedt dan een nationaal optreden. Ex ante
toepassing betekent dat het dateert van voor het moment waarop plannen juridisch bindende
besluiten worden. Ex post toepassing verwijst naar het gebruik van het beginsel om bestaande
wetgeving aan te vechten. Onbedoeld neveneffect van de ex ante toepassing is dat het beginsel
meestal is gebruikt om politiek impopulaire voorstellen te torpederen, zelfs in gevallen waarin de
maatregel duidelijk verenigbaar is met het beginsel. Voordat kan worden geoordeeld of het
subsidiariteitsbeginsel is geschonden, moet worden onderzocht of het optreden betrekking heeft op
een gebied dat onder de exclusieve of niet-exclusieve bevoegdheid van de Unie valt. EU-optreden op
gebieden waar zowel de Unie als de lidstaten bevoegd zijn, heeft verstrekkende gevolgen. Zo kan de
Sperrwirking (blokkerend effect) van het EU-optreden het de lidstaten vrijwel onmogelijk maken hun
al bestaande bevoegdheden uit te oefenen. Art. 3 VWEU noemt de gebieden waarvoor de Unie
exclusief bevoegd is, art. 4 VWEU noemt de gebieden waarvoor gedeelde bevoegdheid geldt. Een
protocol bepaalt dat de gevolgen van de uitoefening van een gedeelde bevoegdheid alleen betrekking
hebben op die elementen of deelgebieden die door de betrokken handeling van de Unie worden
geregeld en niet op het hele gebied (bv. lidstaten kunnen nog steeds bevoegdheid uitoefenen op
gebieden van milieurecht waarop de Unie geen wetgeving heeft aangenomen). Het beginsel behelst
een dubbele toetsing. Ten eerste moet worden vastgesteld dat de doelstellingen van het overwogen
optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en ten tweede dat zij daarom
doeltreffender op EU-niveau kunnen worden verwezenlijkt. De toets omvat dus zowel een negatief
als positief element. Transnationale aspecten, de noodzaak om concurrentieverstoringen te
corrigeren en de schaalvoordelen van een EU-optreden zijn eveneens van belang. Als het Hof nagaat
of een maatregel van de Unie in overeenstemming is met het beginsel, zal het rekening houden met
de doelstelling(en) en inhoud van de maatregel. Overeenkomstig de subsidiariteitsprocedure zendt de
Commissie alle ontwerpen van wetgevingshandelingen op gebieden van gedeelde bevoegdheid toe
aan de nationale parlementen van de lidstaten. Zij hebben acht weken de tijd om een met redenen
omkleed advies toe te zenden aan de Commissie, Raad en EP. Als nationale parlementen die meer
dan een derde van de stemmen vertegenwoordigen van mening zijn dat de voorgestelde handeling
niet strookt met het beginsel, moet de Commissie een evaluatie uitvoeren. Gaat de Commissie toch
door, dan ligt het laatste woord bij de Raad en het EP. Als een meerderheid van ten minste 55% van
de leden van de Raad of een meerderheid van het EP tot de conclusie komt dat het
wetgevingsvoorstel onverenigbaar is met het beginsel, zal het niet verder in behandeling worden
genomen. Dus: een gewone meerderheid van nationale parlementen kan een voorgestelde handeling
blokkeren als deze voldoende steun vindt in de Raad en/of EP. Lidstaten en het Comité van de
Regio’s kunnen een beroep tot nietigverklaring wegens schending van het beginsel instellen. De
subsidiariteitsprocedure is alleen van toepassing op wetgevingshandelingen. Echter, het protocol
bepaalt dat de instellingen de voortdurende eerbiediging van het beginsel moeten waarborgen (dus
ook als de Commissie gedelegeerde handelingen vaststelt conform art. 290 VWEU). Als het optreden
subsidiair is, kan het evenredigheidsbeginsel helpen bepalen welke vorm van optreden passend is.
Twee vragen worden gesteld:
1. Valt de rechtsgrondslag onder een van de bevoegdheden in art. 3 of 4 VWEU?
3
, Onder art. 3 VWEU? Geen subsidiariteitstoets
Onder art. 4 VWEU? Volgende vraag:
2. Adresseert de voorgenomen maatregel een grensoverschrijdend probleem zodat Europees
optreden effectiever is en schaalvoordelen biedt?
Nee? Bevoegdheid kan niet worden uitgeoefend
Ja? Door naar toetsing evenredigheid
Het evenredigheidsbeginsel (art. 5 lid 4 VEU) bepaalt dat het optreden van de EU niet verder
mag gaan dan nodig is om het nagestreefde doel te verwezenlijken. Dit geldt voor alle acties van de
EU. Wetgevend optreden mag alleen worden uitgevoerd wanneer dat noodzakelijk is. Als dit zo is,
verdienen kaderrichtlijnen de voorkeur boven richtlijnen en richtlijnen boven verordeningen, omdat
de lidstaten enige zeggenschap hebben over de omzetting. De Unie moet de minst ingrijpende
maatregel kiezen die doeltreffend is om het met die maatregel nagestreefde doel te bereiken. Hoewel
het protocol betrekking heeft op zowel de subsidiariteit als de evenredigheid, kan een nationaal
parlement alleen t.a.v. het subsidiariteitsbeginsel een advies uitbrengen. Subsidiariteit lijkt een
overwegend politiek beginsel, terwijl evenredigheid een juridisch karakter heeft. De afweging bij een
evenredigheidsbeoordeling is rechtstreeks van invloed op de belangen/rechten van particulieren en
dit zijn belangen/rechten die zij in rechte kunnen verdedigen. Bij evenredigheid worden drie vragen
gesteld:
1. Is de (voorgenomen) maatregel geschikt om het doel te behalen?
Hiertoe behoren ook maatregelen die niet bijdragen omdat het doel in kwestie al met andere
middelen wordt bereikt. De causaliteitstest is een kwestie van logisch denken. Aangezien de auteur
een bepaalde maatregel, doelstellingen en de methoden om deze te bereiken uiteenzet, kan elke
rechter de causaliteit volledig toetsen
Nee? Maatregel is nietig
Ja? Volgende vraag:
2. Is de (voorgenomen) maatregel noodzakelijk om het doel te behalen doordat er geen minder
ingrijpend alternatief is?
De doelstelling wordt aanvaard en er wordt alleen onderzocht of de gekozen maatregel evenredig is
met de verwezenlijking ervan. In Deense essen oordeelde het HvJ dat de verplichting om een
geld- en retoursysteem in te voeren noodzakelijk lijkt om de (milieu)doelstellingen te bereiken die met
de bestreden regels worden nagestreefd. Bij zo’n beoordeling wordt vaak gebruikgemaakt van
deskundigenbewijs ter onderbouwing van de stelling dat het nagestreefde doel even doeltreffend of
tegen lagere kosten kan worden bereikt met een minder ingrijpende maatregel. Alleen kennelijk
onevenredige maatregelen zullen de toets niet doorstaan
Nee? Maatregel is nietig
Ja? Volgende vraag:
3. Is de (voorgenomen) maatregel evenredig in verhouding tot zijn gevolgen doordat rekening is
gehouden met andere belangen?
In Deense essen paste het HvJ deze strenge toets toe op het tweede aspect van de maatregel, dat
bestond uit een verplichting om in het statiegeldsysteem alleen goedgekeurde verpakkingen te
gebruiken. Hoewel het Hof erkende dat de verplichting zou zorgen voor een merkbare bescherming
van het milieu, concludeerde het Hof dat de maatregel ook een aanzienlijke impact zou hebben op
4
