Beleid en Veroudering
Sociale dynamiek van de gemeentelijke politiek
Deel 1. Context, achtergrond en trends
H1. Van verzorgingsstaat naar participatiestad
Op dit moment bevindt de Nederlandse verzorgingsstaat zich op een kantelpunt. De politiek-maatschappelijke visie
op ‘verzorging’ is de laatste decennia fors veranderd: het gaat minder om ‘hulpverlening’ en ‘verzorgen’ en meer om
zelf- en samenredzaamheid.
1.1 Ontstaan en grondslagen
Door de trek van het platteland naar de stad groeide het aantal inwoners van steden explosief en ontstond de
‘sociale kwestie’. Vanaf ongeveer 1870 begon de ‘sociale kwestie’ in de Nederlandse politiek een rol te spelen. In
1874 kwam de eerste sociale wet van de grond waarin kinderarbeid werd beperkt: het Kinderwetje van, Van Houten.
In de loop van de 20ste eeuw, zeker na 1945, zou het aantal sociale regelingen zich gestaag uitbreiden totdat er
sociale rechten waren voor iedereen. Die rechten werken onder andere betaald uit collectieve belastinginkomsten.
Tegelijkertijd met de groei en uitbreiding van het aantal sociale voorzieningen ontstond een professionele sector
voor sociale hulpverlening en maatschappelijke ondersteuning. Van belang is dat het vooral ging om het recht op en
de plicht tot een zekere vorm van staatszorg. Dit hield in dat burgers niet meer afhankelijk waren van particuliere en
kerkelijke liefdadigheid en armenzorg.
Wat is sociaal beleid?
Het welzijnsbeleid, ook wel aangeduid als sociaal beleid, is globaal gezien in twee invalshoeken te verdelen.
De eerste invalshoek gaat uit van het beheersen van twee belangrijke sociale problemen. Enerzijds achterstand en
ongelijke sociale posities, en de gevolgen daarvan voor kansen op betaald werk, gezondheid, schoolsucces en
maatschappelijke participatie. Anderzijds afwijkend (deviant) gedrag, oftewel problemen als alcohol- en
drugsverslaving, mishandeling, verwaarlozing en prostitutie. De uitvoering van het welzijnsbeleid in deze eerste
invalshoek richt zich op probleembeheersing in samenspel en samenwerking met het onderwijs, de zorg, de politie,
de woningcorporaties en huisartsen via maatschappelijk werk, speeltuinwerk, jongerenwerk enzovoort.
De tweede invalshoek richt zich op het versterken van de lokale gemeenschap. Dat gebeurt onder andere door
informele netwerken tussen mensen (burenhulp) en het bevorderen van vrijwillige, georganiseerde verbanden
(clubs en verenigingen). Het gaat om sociale binding en samenhang van achterstandsbuurten en het verstevigen van
de sociale infrastructuur om zo de participatie van achtergestelde groepen te vergroten. De focus ligt onder andere
op het bieden van specifieke voorzieningen om de participatie en ontplooiing van mensen te ondersteunen via
bibliotheken, telefonische hulpdiensten, dienstencentra voor ouderen, peuterspeelzalen, kinderdagcentra, club- en
buurthuizen, speeltuinen, enzovoort.
1.2 Verzorgingsstaat
Vanaf 1965 raakte het begrip verzorgingsstaat in Nederland ingeburgerd. Het was de socioloog Thoenes die het
begrip verzorgingsstaat min of meer introduceerde.
‘(…) een maatschappijvorm, die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van
overheidszorg, dat zich (…) garant stelt voor het collectieve sociale welzijn.’
Het draaide nu niet alleen om welvaart maar het ging ook over welzijn, collectief gegarandeerd door de overheid
om maatschappelijke uitval en uitsluiting te voorkomen.
Deze opvatting bevatte tegelijkertijd de kiem voor de latere kwalen, uitwassen en kritiek op diezelfde
verzorgingsstaat. Feit is dat de Nederlandse verzorgingsstaat dankzij de economische groeispurt en bloei in de jaren
vijftig, zestig en begin zeventig van de 20 ste eeuw, mede dankzij de Nederlandse aardasbaten, sluipenderwijs
uitbreidde en expandeerde op een drietal terreinen:
1
, 1. Risicodekking: ziekte, werkeloosheid, arbeidsongeschiktheid, pensioen, ongevallen, huur, hypotheek en
studiebeurzen.
2. Gerechtigden (ontvangers): premie- en niet-premie betalers, studerenden, bijstandstrekkers, ouderen en
kinderen (bijvoorbeeld kinderbijslag);
3. Overheid- en publieke sectoren: onderwijs, welzijn, cultuur, sociale zaken, economie en sociale woningbouw.
Kritiek
In de liberale maatschappijvisie, bijvoorbeeld bij de VVD, staat de individuele vrijheid voorop. Het individu is binnen
wettelijke grenzen in principe vrij om te doen en laten wat hij wil. Deze persoonlijke vrijheid gaat vooral op ten
opzichte van de overheid, die zich zo min mogelijk behoort te bemoeien met het privéleven van de burger. De
overheid moet niet de initiatieven nemen, maar de burger.
In de sociaaldemocratische maatschappijvisie, zoals bij de PvdA, is de gemeenschap belangrijker dan het individu,
want niet alles kan worden overgelaten aan het individu. Dat leidt tot het recht van de sterkste. Hier is een rol
weggelegd voor de overheid, die onrechtvaardigheden en onvolkomenheden in de samenleving behoort te
bestrijden door meer gelijkwaardigheid te bevorderen en het algemeen belang boven het individuele belang te
stellen.
In de christendemocratische maatschappijvisie, zoals het CDA, is vanuit het christelijk geloof als inspiratiebron –
naastenliefde (solidariteit) een belangrijk element. Dit houdt in dat groepen in de samenleving elkaar dienen te
ondersteunen en behoren samen te werken. Christendemocraten zien de samenleving als een samenhangend,
organisch geheel van groepen (gemeenschappen) en individuen die elkaar nodig hebben en die het in principe goed
kunnen rooien zonder al te grote overheidsbemoeienis. Maatschappelijke organisaties zijn in deze visie in eerste
instantie verantwoordelijk voor het wel en wee van de samenleving (voor de zwakkeren).
In de drie maatschappijvisies kunnen we deels de kritiek op de verzorgingsstaat herkennen.
1. De verzorgingsstaat leidt tot een toenemende overheidsbemoeienis en regelgeving (bureaucratie).
2. Deels komen de ‘vruchten’ van de verzorgingsstaat niet terecht bij de groepen en mensen voor wie het
bestemd is (Mattheus-effect).
3. Internationale economische en financiële crises en toenemende vergrijzing stellen de betaalbaarheid van de
samenleving op de proef. Deze opvatting treffen we aan bij alle drie de maatschappijvisies.
1.3 Het neoliberalisme in Nederland
Neoliberalisme:
Deregulering (minder regels en wetgeving) oftewel het terugdringen van bureaucratie.
Bezuinigingen op de sociale uitgaven (voorzieningen).
Het bevorderen en versterken van de vrije markt.
Een terugtrekkende overheid.
In 1994 ontstond er een politieke verschuiving. De liberale VVD en de sociaal democratische PvdA vormden samen
met het pragmatische D66 voor het eerst een regering. Deze regering zou het acht jaar (tot 2002) volhouden en
geloofde steeds meer in het oplossend vermogen van de markt. Onder de naam civil society werd benadrukt dat
mensen zelf en met elkaar de verantwoordelijkheid voor de samenleving moeten dragen.
1.4 Omslag en sanering
De politieke toon was sinds de jaren zeventig duidelijk veranderd. Er vond een paradigma-shift plaats in het denken
over mensbeelden. Het ‘oude’ denken was gericht op verzorging en verzekeren; het ‘nieuwe’ denken richtte zich op
verheffen en verbinden, oftewel een participatiesamenleving waarin het zelfinitiatief, de eigen kracht en de
verantwoordelijkheid van mensen worden gestimuleerd.
In het verzorgingsmodel zijn ‘kwetsbare’ burgers als het ware het ‘slachtoffer’ van omstandigheden die de persoon
of groep nauwelijks zelf kan beïnvloeden. Professionele hulpverlening wordt vanuit deze verzorgingsoptiek gezien als
een aanvulling op en ondersteuning van de beperkingen die zijn ontstaan door het achtergesteld zijn. Het
participatiemodel legt daarentegen de nadruk op eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid en ondersteuning
2
,vanuit omringde sociale netwerken. Professionele ondersteuning is vanuit de participatieoptiek geen recht, maar
een ‘hulpmiddel’ in de laatste instantie, en is vraag- en perspectiefgericht.
In 2006 kwam de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) met het rapport Verzorgingsstaat
heroverwegen, met daarin vier hoofdfuncties van de verzorgingsstaat. De WRR gaf het advies meer nadruk te leggen
op de functies verheffen en verbinden in plaats van verzorgen en verzekeren.
De functies van de verzorgingsstaat
De Nederlandse verzorgingsstaat kent vier hoofdfuncties: verzorgen, verzekeren, verheffen en verbinden. Daarbij
weegt de ene functie soms zwaarder dan de andere; welke functie de nadruk heeft, wisselt in de tijd.
1. Verzorgen:
Verzorgen is de oer-functie van de verzorgingsstaat. In twee eeuwen tijd is een stelsel van uitkeringen en
voorzieningen ontstaan voor mensen ie onvoldoende voor zichzelf kunnen zorgen, door fysieke of andere
beperkingen. Het gaat hierbij om zowel gezondheidszorg als armenzorg.
2. Verzekeren:
Houdt in dat mensen zicht – onder bepaalde voorwaarden en tot op zekere hoogte – verzekerd weten tegen
bepaalde vormen van inkomensverlies. Deze functie heeft voor een belangrijke gedeelte vorm gekregen via
het stelsel van sociale zekerheid.
3. Verheffen:
De verzorgingsstaat wil meer bieden dan inkomensbescherming alleen. Hij wil mensen ook mogelijkheden
bieden om hun talenten te ontplooien en een zinvolle invulling te geven aan hun leven.
4. Verbinden:
Verzorgingsstaten zijn ook bedoeld om de binding tussen burgers te versterken. Dat gebeurt vanuit
verschillende motieven, zoals natievorming, sociale grondrechten of het ideaal een beschaafde natie te zijn.
1.5 Naar een verzorgings- en participatiestad
Met de beweging van verzorgingsstaat naar verzorgingsstad is de verhouding tussen Rijksoverheid en lokale
overheid verandert. De overdracht van taken en bevoegdheden (decentralisatie) en vooral de uitvoering vraagt
nogal wat van bijvoorbeeld stadsbesturen, welzijnsinstellingen en bewoners. Participatie en activering van burgers
(‘meedoen’) is een speerpunt in het beleid van de sociale sector, maar de uitvoering kan van stad tot stad, van
gemeente tot gemeente verschillen.
H2. Decentralisatie en verzakelijking
De sociale sector – het domein van zorg en welzijn – is al vanaf de jaren zeventig van de 20 ste een wezenlijk
onderdeel geweest van het decentralisatieproces, oftewel het bestuurlijke herinrichting waarbij de uitvoerings-
verantwoordelijkheid verschuift naar de lokale overheid. Deze veranderingen hebben als gevolg dat het zorg- en
welzijnswerk zakelijker wordt.
2.1 Centraal, decentraal – meer of minder overheid?
Volgens socioloog Kees Schuyt (2009) vinden in de Nederlandse samenleving vanaf circa 1870 tot heden een vijftal
maatschappelijke verschuivingen en ontwikkelingen plaats.
1. Van een relatief homogene naar een heterogene bevolkingssamenstelling. Er is nu een grote diversiteit in
etnische herkomst en nationaliteit.
2. Veranderde levensovertuiging. De samenleving is op godsdienstig gebied meer gedifferentieerd geraakt,
onder andere door de komst van moslims. Tegelijk zijn mensen minder gebonden aan een religie of een kerk.
3. Van een meer groepswijze naar een individuele levenswijze. Tot de jaren zeventig waren groepen mensen
sterk verbonden aan godsdienstige of levensbeschouwelijke organisaties (de zogenoemde zuilen). Deze
zuilen verloren hun betekenis en de maatschappij werd individualistisch.
4. Het sterk doorgezette onderscheid tussen kerk en staat en de scheiding tussen geloof (irrationeel) en
wetenschap (rationeel). Hierdoor ontstaan conflicten over normen en waarden.
5. De gewijzigde wereldoriëntatie. Door technologisering (onder andere ICT), mondialisering en globalisering
zijn staatsburgers meer wereldburgers geworden.
3
,Nederland is het snelst veranderd vanaf 1960, vooral op het gebeid van bevolkingssamenstelling,
levensovertuigingen (opvattingen) en levensinrichting. Het gevolg is een complexere samenleving. Deze
veranderingen dwingt de overheid mee te bewegen met al die veranderingsprocessen en maatschappelijke
verschuivingen. Bestuurlijke hervormingen en vernieuwingen zijn daarom onvermijdelijk en noodzakelijk. Die
hervormingen gaan niet alleen over de verbetering van de interne overheidsorganisatie – oftewel een
bedrijfsmatige aanpak en nieuwe managementmethoden (New Public Management, zie 2.3) om zo de efficiëntie van
de overheid te verhogen. Tot de hervorming behoort ook het verbeteren van de relatie met de samenleving, omdat
het draagvlak voor politieke en bestuurlijke besluiten onder druk is komen te staan en het wantrouwen van burgers
in overheid en politiek is toegenomen.
Door decentralisatie is gestreefd bestuur en politiek op gemeentelijk niveau dichter bij de mensen te brengen. Met
andere woorden: van centraal (Rijksoverheid) naar meer decentraal bestuur (provincies en gemeenten).
De overheid bemoeide zich lange tijd niet tot nauwelijks met het wel en wee van het ‘maatschappelijk middenveld’ –
een overkoepelende term voor (vaak landelijk/regionaal opererende) verenigingen en organisaties op het gebied van
kunst en cultuur, sport en recreatie, welzijn en zorg – Dat veranderde drastisch na 1945 toen de verzorgingsstaat
ontstond.
Kritiek
De overheid vond het om financiële, professionele en democratische redenen verstandig om het welzijnszorgbeleid
te decentraliseren. Gemeenten zouden de regie krijgen over de verdere ontwikkeling en uitvoering van welzijns- en
zorgactiviteiten op lokaal niveau. De burger/bewoner zou centraal komen te staan.
2.2 Welzijnsbeleid, lokaal sociaal beleid
De veranderingen binnen de welzijnspraktijk hingen samen met ontwikkelingen in sociaaleconomische situaties in
Nederland. Ook de visies op de rol van de overheid ten aanzien van de samenleving namen een andere vorm aan.
1. De manier waarop men tegen hulpverlening aankeek veranderde. In de 19 de eeuw was ‘welzijnswerk’ een
gunst uitgevoerd door particulieren en kerkelijke instellingen. Die gunst verschoof naar een recht. En recht
op een menswaardig bestaan.
2. De tweede verandering vloeide voort uit de eerste. Naarmate er meer sociale wet- en regelgeving kwam,
namen ook de invloed een rol van de overheid toe. Particuliere en kerkelijke instellingen en organisaties
werden zo minder afhankelijk van schenkingen, giften en vrijwillige bijdragen, maar kwamen wel onder
grotere controle van de overheid te staan.
3. De derde verandering was de ontzuiling van de maatschappij. Het welzijnswerk kenmerkte zicht tot ver in de
jaren zeventig van de 20ste eeuw door de ‘verzuiling’. Dat wil zeggen dat de meeste maatschappelijke
organisaties tot die tijd een godsdienstig of levensbeschouwelijk karakter (katholiek, protestant, socialistisch
of neutraal) hadden en ook zo waren georganiseerd. De fase van ‘ontzuiling’ trad aan.
Welzijnszorginstellingen zagen zich genoodzaakt – soms toch nog een tijd met behoud van het eigen
karakter – tot samenwerking, integratie en fusie.
4. Een vierde verandering was die van vrijwilligers naar professionals. Onder invloed van de opkomst van
sociale wetenschappen en een stijgende behoefte aan sociale hulp werd de roep om professionele
ondersteuning groter.
5. Een vijfde verandering had te maken met de manier waarop sociale problemen moesten worden benaderd.
Na de oorlog werden sociale vraagstukken meer verklaard en benaderd vanuit maatschappelijke factoren,
zoals ongelijkheid en onrechtvaardigheid. De remedie was niet zozeer aanpassing, maar ontplooiing van de
mens.
6. De zesde verandering had betrekking op het tijdstip van het bieden van maatschappelijke hulp en
ondersteuningen. Van hulpverlening achteraf (curatief, als het kwaad al was geschied) verschoof de
aandacht naar het voorkomen (preventief) van sociale problemen.
In 1977 werd de Kaderwet Specifiek Welzijn bij het parlement ingediend. Drie kernpunten traden in de wet naar
voren:
1. Welzijnsbeleid is gericht op de gehele bevolking.
2. Welzijnsvoorzieningen komen tot stand op grond van welzijnsplannen (waarbij inspraak van burgers een
voorwaarde is).
4
, 3. Interne democratisering van de uitvoerende welzijnsorganisaties en -instellingen.
De voorgestelde decentralisatie riep – vooral bij christelijke politieke partijen – het nodige verzet en emoties op,
omdat de macht van de lokale overheid werd vergroot ten koste van het particuliere (kerkelijke) initiatief en het
maatschappelijk middenveld. Het duurde daarom een aantal jaren voordat er concrete beleidsmaatregelen waren.
Sociale vernieuwing ontstond omdat men bezorgd was om de concentratie van sociale problemen – werkeloosheid,
onveiligheid, en verwaarlozing van de leefomgeving – in bepaalde wijken van enkele grote steden. Dit project was
ook bedoeld om bewoners intensief te betrekken bij het bedenken van oplossingen voor hun wijk, buurt en straten.
De doelstellingen van sociale vernieuwing kwamen kort en krachtig neer op:
1. Het bestrijden van langdurige werkloosheid en sociale marginalisering.
2. Het bevorderen van de leefbaarheid van wijken.
3. Het verbeteren van de kwaliteit van zorgvoorzieningen.
2.3 Verzakelijking van het welzijnszorgwerk
Door de herstructurering (afbouw) van de verzorgingsstaat en het decentralisatieproces zijn de organisatie en
uitvoering van de overheid en de sociale sector veel zakelijker geworden. Die verzakelijking uit zich vooral in het
bedrijfsmatige aanpak en is ontleend aan het New Public Management (NPM). Deze managementbenadering neemt
een voorbeeld aan het bedrijfsleven voor wat betreft het effectief ondernemen en resultaatgerichtheid. De overheid
en sociale sector zouden volgens het NPM er goed aan doen deze bedrijfsmatige economische en marktgerichte ‘de
klant is koning’- aanpak over te nemen.
Ook in Nederland sloeg het NPM aan. Er moest qua bedrijfsvoering een ‘andere’ – vooral in kleinere, dus goedkopere
– moderne overheid komen. Ook de verhouding van de overheid tot de burgers en maatschappelijke organisaties
diende te veranderen. Echter, in de praktijk verloopt dit streven niet altijd even gladjes en soepel. Het uitgangspunt
is waar mogelijk loslaten en overlaten aan de samenleving: zelf doen en samen doen. Begrippen en termen als
‘zelfredzaamheid’, ‘eigen kracht’, samenredzaamheid’, ‘doe-democratie’, participatie’ en ‘sociaal activeren’ duiden
op de veranderende houding van de overheid die bij voorkeur minder van bovenaf reguleert en het initiatief
interactief, van onderop uit de samenleving wil laten komen.
De sociale sector is in alle hevigheid geconfronteerd met de uitganspunten en gevolgen van de NPM. Het heeft
geleid tot een verzakelijking van de sociale sector, zowel in organisatorisch, financieel als vakinhoudelijk opzicht. De
invoering van het NPM leidde ertoe dat de welzijnszorgsector naar het voorbeeld van de bedrijfsmatige overheid
(waar een nieuwe beheers instrumentarium werd ontwikkeld en toegepast gericht op planning en controle) samen
met gemeenten het voortouw diende te nemen in het ontwikkelen en gebruiken van instrumenten voor het meten
en waarderen van prestaties bij het contracteren en uitvoeren van welzijnswerk.
H3. Van transitie naar transformatie
Gemeenten hebben door decentralisatie nieuwe taken en bevoegdheden gekregen. Dat plaatst de overheden voor
twee fundamentele opgaven: een overdracht (transitie) en een verandering (transformatie). De transitie gaat vooral
over wet- en regelgeving, budgetverdeling, besturing, inkoop, toezicht en bundeling van taken en bevoegdheden.
Gemeenten moeten, in samenspraak met welzijnsorganisaties, ervoor zogen dat er op lokaal niveau een stevig
fundament onder het sociaal domein ligt.
Bij transformatie gaat het om een wijziging van de aanpak en de uitvoering van maatschappelijke ondersteuning. Dit
betekend vooral een verandering in de opstelling en het gedrag van de burger (inwoner). In dit hoofdstuk wordt er
vooral ingezoomd op de transformatie.
3.1 Burger en leefomgeving centraal
De beroeps identiteit van sociale professionals ondergaat een fundamentele wijziging. In de verzorgingsstaat was de
sociale professional kort gezegd voornamelijk gericht op het bieden van hulp en ondersteuning aan mensen die door
omstandigheden niet konden meekomen in de samenleving (sociaal zwakkeren). De onderliggende gedachte bij de
participatiesamenleving is juist dat iedereen in principe zichzelf wel kan redden, al dan niet met steun vanuit de
omgeving. Wanneer dat echt niet lukt, komt de sociale professional pas in beeld.
5
