HET VEILIGHEIDSCOMPLEX
VEILIGHEIDSZORG EN LAATMODERNITEIT
De afgelopen twee decennia hebben zich veranderingen voorgedaan in het
veiligheidsbeleid en in de veiligheidszorg. Deze veranderingen hangen samen met
maatschappelijke ontwikkelingen die zijn omschreven als de overgang naar een
laatmoderne samenleving. Deze ontwikkelingen gaan gepaard met een hoog niveau van
criminaliteit, een sterk besef van onveiligheid onder burgers en aanzienlijke
moeilijkheden om een antwoord te vinden op de problemen van criminaliteit en overlast.
Bovendien hebben deze ontwikkelingen bijgedragen aan de veranderde positie van de
overheid.
De overgang naar de laatmoderne samenleving is geanalyseerd als het resultaat van drie
al langer lopende ontwikkelingen. Het gaat om een proces van globalisering, waardoor
activiteiten en gebeurtenissen ongeacht de afstand directer met elkaar verbonden raken.
Daarnaast worden de sociale activiteiten steeds meer losgekoppeld van hun lokale
context (disembedding), waardoor tradities gewicht verliezen en er een posttraditionele
sociale orde ontstaat. Ten derde groeit de sociale reflexiviteit, de noodzaak voor mensen
om te reflecteren op hun keuzes en handelingen. Deze ontwikkelingen leiden tot een
groeiende pluriforme samenleving en fragmentering en een geleidelijk proces van
individualisering. Hierdoor kunnen en moeten individuen steeds meer keuzes maken uit
verschillende levensstijlen, ook wel keuzedwang genoemd. Met deze ontwikkelingen
verandert ook het sociaal vertrouwen van karakter. Het onderling vertrouwen wordt
minder context- en persoonsgebonden en meer gebaseerd op abstracte systemen. De
drie genoemde ontwikkelingen en het wankele, abstracte vertrouwen dat daarmee
gepaard gaat, leiden ertoe dat de laatmoderne samenleving zich kenmerkt door
onzekerheid en een hoog besef van risico’s onder burgers. Er wordt gesproken van een
‘runaway-world’. De processen van globalisering, ontlokalisering en groeiende sociale
reflexiviteit hebben ingrijpende gevolgen voor de economie van westerse landen. Een
verschuiving van een overwegend industriële manneneconomie naar een meer op
dienstverlening en informatie gebaseerde economie vindt plaats. In plaats van een
cultureel homogene, vooral op industrie gebaseerde arbeidersklasse is een cultureel
gefragmenteerde onderlaag ontstaan.
De ontwikkeling naar een laatmoderne samenleving heeft ook consequenties voor de
positie van de (centrale) overheid in de meeste westerse landen. Het gezag en de
legitimiteit hebben overheden van deze landen sinds begin jaren tachtig voor een groot
gedeelte verloren. Er ontstaat een politiek klimaat dat gevolgen heeft voor de positie van
de nationale overheid. Taken en verantwoordelijkheden gaan geheel of gedeeltelijk naar
andere partijen. Decentralisatie, privatisering, marktwerking, uitbesteding, zelfregulering
en overname van taken door supranationale overheden domineren sinds de jaren tachtig
vele beleidssectoren.
Vaak denkt men dat de overgang naar een laatmoderne samenleving gepaard gaat met
een sterke stijging van criminaliteit en onveiligheid, waarbij vele factoren een rol zouden
spelen. Door de groeiende welvaart en grotere hoeveelheid consumptiegoederen is de
gelegenheid tot criminaliteit sterk toegenomen. Als gevolg van culturele fragmentering
en maatschappelijke individualisering hebben normen en regels hun duidelijkheid en
gezag verloren. Dit stelt hogere eisen aan de zelfbeheersing en het normbesef van
burgers. Tegelijkertijd zijn informele of ingebouwde vormen van sociale controle en
toezicht verdwenen, of hebben ze hun kracht verloren.
1
,Leden van de onderlaag, vooral jongens en jonge mannen, hebben in veel gevallen een
beperkte binding met de samenleving en zoeken hun eigen aanpassingsstrategieën die
hen in botsing brengen met de in de dominante samenleving gestelde regels. Met de
komst van grote groepen migranten aan de onderkant van de Nederlandse samenleving
lijkt dit verschijnsel nog nadrukkelijker naar voren te zijn gekomen.
Afgaande op politieregistraties is de criminaliteit tussen 1960 en 2002 in Nederland sterk
en onafgebroken gegroeid, de criminaliteit zou vertienvoudigd zijn. Wordt rekening
gehouden met de bevolkingsgroei, dan is sprake van een verzevenvoudiging van
gepleegde criminaliteit per 100.000 inwoners. Sinds 2002 is sprake van een daling van de
geregistreerde criminaliteit. Politieregistraties kunnen een vertekend beeld geven van de
omvang van de criminaliteit, omdat deze afhankelijk zijn van de mate waarin de politie op
de hoogte raakt van gebeurtenissen en deze vastlegt. Bevolkingsonderzoek biedt deels
een ander beeld van de ontwikkeling van de criminaliteit. Het niveau van de criminaliteit
in Nederland is in de jaren zeventig en de eerste helft van de jaren tachtig gestegen. De
sterkste stijging in het aantal personen dat slachtoffer werd van criminaliteit, was in de
tweede helft van de jaren zeventig. De groei zette door tot 1984, waarna het niveau
enigszins daalde en weer begon te stijgen vanaf begin jaren negentig. Sinds 2005 is
sprake van een daling van het aantal Nederlanders dat slachtoffer wordt van criminaliteit.
Naast kwantitatieve veranderingen treden er ook kwalitatieve veranderingen op in de
onveiligheid. De eerdergenoemde maatschappelijke ontwikkelingen, zoals de
individualisering, het meer mobiele en open karakter van de samenleving, de opkomst
van informatie- en communicatietechnologie en de verdere globalisering zijn daarin vaak
herkenbaar. Denk aan nieuwe vormen van criminaliteit, zoals cybercrime. Illegale
economieën kennen vaak wereldwijde vertakkingen.
Niet alleen de objectieve, maar ook de subjectieve onveiligheid bepaalt in hoeverre
sprake is van veiligheid als sociaal probleem. Vanaf het jaar 1999 neemt het aantal
Nederlanders af dat zich (wel eens) onveilig voelt. De omvang van de criminaliteit heeft
er in de Nederlandse samenleving aan bijgedragen dat veel burgers bedacht zijn op en
rekening houden met criminaliteit en onveiligheid. De veiligheidsrisico’s zijn min of meer
vanzelfsprekend deel van het dagelijks leven. Ook de keuze of men in de stad of in een
dorp gaat wonen of waar men naartoe gaat, wordt in belangrijke mate bepaald door
veiligheidsoverwegingen.
Er is een wijdverspreid gevoel onder burgers dat de onveiligheid een groot probleem is.
Criminaliteit wordt door burgers in Nederland als belangrijkste thema beschouwd. Voor
heel Europa komt criminaliteit slechts op de vierde plaats in de ogen van de burgers.
Een deel van de burgers heeft het gevoel onvoldoende vat op het eigen leven te hebben,
door het verlies van traditionele zekerheden en sociale verbanden, de groeiende
individualisering en de directe verbinding met plekken overal ter wereld die naast
mogelijkheden ook onzekerheden met zich meebrengen. Ruim driekwart van de
Nederlanders is van mening dat er te licht wordt gestraft. Voor de gedachte tot
resocialisatie of genezing van criminelen is bij weinig burgers steun te vinden. Van een
vertrouwen in strenger straffen of meer steun voor de doodstraf is daarentegen geen
sprake.
Veiligheid als sociaal probleem kan niet los worden gezien van de politieke dimensie.
Veiligheid kreeg op grond van verwachtingen van burgers vanaf eind jaren negentig een
centrale plaats in een streven de legitimiteit van overheid, politie en strafrecht te
herstellen. Sinds die tijd opereert het veiligheidsbeleid tegen de achtergrond van een
(dreigend) politiek populisme. Veel burgers verwachten van de overheid vooral dat ze
oplossingen biedt voor de veiligheidsproblemen in de publieke ruimte. Enerzijds wil in
Nederland een groot gedeelte van de bevolking dat de overheid hard en repressief
optreedt, zolang het een ‘ander’ (buitenstaande bedreiger) betreft. Als het om personen
uit de eigen kring gaat, heeft men heel andere wensen ten aanzien van de politie. Deze
2
,moet dan vooral bereik- en beschikbaar zijn. Men wil een eigen herkenbare en
benaderbare agent die oor heeft voor de directe omgeving. Enerzijds verwachten veel
burgers van de overheid een garantie op veiligheid bij verstoring door personen of
groepen die een lage status hebben en waarmee men zich niet kan identificeren.
Anderzijds claimen zij voor zichzelf en hun kinderen het recht op vrijheid, spanning en
avontuur. Dan wijst men iedere vorm van betutteling af.
Uit gegevens blijkt dat burgers steeds negatiever gaan oordelen over het functioneren
van de Nederlandse politie, opgevat als de politie in hun eigen buurt. Voor het begrijpen
van het verlies aan gezag en legitimiteit van de politie zijn twee maatschappelijke
ontwikkelingen van belang. Ten eerste vindt onder invloed van individualisering
detraditionalisering plaats en groeiende sociale reflexiviteit op vele terreinen een
verschuiving plaats van een bevels- naar een onderhandelingshuishouding. De
Nederlandse bevolking is mondiger geworden en kritischer gaan denken over
gezagsdragers. Er moet tegenwoordig onderhandeld worden met de burgers en ze
moeten overtuigd worden. Daarnaast resulteren processen van uitsluiting in een nieuwe
stedelijke onderklasse die gering is geïntegreerd. Deze klasse betreft een afstandelijke en
vijandige groep ten opzichte van de politie, het symbool en de vertegenwoordiger van de
overheid.
Naast de afname van de politie en het verminderde vertrouwen van burgers zijn er ook
ontwikkelingen die maken dat politie haar belangrijke symbolische betekenis houdt. De
massamedia dramatiseren de politie, waarbij wordt geappelleerd aan verschillende
emoties en betekenissen. De basis is de slachtofferervaring die in de media breed wordt
uitgemeten en die de basis vormt voor een angstcultuur. De betreffende emoties hebben
betrekking op veiligheid en bescherming of vertalen zich in onder meer claims daarop.
Van de politie wordt verwacht dat zij bescherming biedt in de wereld van onzekerheid,
verandering en chaos. Burgers zien nog steeds een instantie die goed in staat is een
grens tussen goed en kwaad te trekken en die te bewaken. Burgers hebben dus hoge
verwachtingen en hebben tijdelijk en voorwaardelijk vertrouwen in de politie. Dit betekent
dat burgers zich ook makkelijk tegen de politie kunnen keren. Emotiecultuur en
dramademocratie horen zo bij elkaar en geven de politie een onvoorspelbare omgeving
die van het ene in het andere uiterste kan schieten.
De ontwikkelingen in de aanpak van criminaliteit en overlast kunnen worden gezien als
uiteenlopende pogingen antwoord te vinden op de veranderingen in de veiligheid. Op
politie, justitie en overheid ontstaat een druk om aan eisen van burgers tegemoet te
komen, maar zijn gezag en legitimiteit van de politie en overheid afgenomen. Daarmee is
ook het vertrouwen in het vermogen om tot oplossingen te komen van de politie en
overheid gedaald. In de veiligheidspolitiek spelen emotie en symboliek een belangrijke
rol, het gaat erom dat men laat zien dat burgers serieus worden genomen en dat er wordt
geluisterd. Deels moet men de burgers tegemoetkomen, door hard op te treden en zero
tolerance beleid te hanteren. Omdat zich tal van tegenstellingen en tegenstrijdigheden
optreden in de veiligheidszorg, is de ontwikkeling van het veiligheidsbeleid het best te
beschrijven aan de hand van (zes) deelontwikkelingen. De onderscheiden ontwikkelingen
zijn: versterking van organisatorische en beheersmatige arrangementen, verschuiving in
de verhouding tussen overheid en andere partijen, transnationalisering van de politie, de
veranderende positie van het strafrecht en de opkomst van nieuwe discoursen en
strategieën, het toenemende gebruik van technologische middelen bij preventie, toezicht
en opsporing en de ontwikkeling naar een harder en strikter optredende overheid.
Verandering in organisatorische en beheersmatige arrangementen: het streven naar
verbetering van beheer en bevordering van effectiviteit en efficiëntie bij de Nederlandse
overheid krijgt in de jaren negentig een belangrijke impuls, waarop reorganisaties volgen
bij de politie, het OM en de rechterlijke macht. Bij de politie wint het bedrijfsmatig denken
aan invloed. Een van de uitgangspunten is dat de politie zich meer moet verantwoorden
over geleverde prestaties. Er wordt gestreefd naar verdere stroomlijning van het
Nederlandse politiebestel en naar uniformering van de politie.
3
, Verhouding overheid en andere partijen
Sinds de tweede helft van de jaren tachtig verschuift de verhouding in de veiligheidszorg
tussen overheid en andere partijen. Deze verschuiving past in de trend ‘van government
naar governance’, waarbij steeds meer taken van de overheid worden overgenomen. Met
behulp van een responsibiliseringsstrategie probeert de overheid een beroep te doen op
het verantwoordelijkheidsgevoel van de burgers en bedrijven. Binnen deze verschuiving
zijn drie deelontwikkelingen te onderscheiden. Allereerst is er het zogenaamde lokaal
integraal veiligheidsbeleid. Onder regie van de gemeente wordt geprobeerd op lokaal
niveau antwoorden te vinden op criminaliteit en onveiligheid door samenwerking tussen
publieke en private partijen. Ten tweede kan de privatisering van de politiefunctie
onderscheiden worden. De private veiligheidszorg krijgt steeds meer dan enkel een
toezichtstaak in de private ruimte, maar ook in de (quasi)publieke ruimte. Het feitelijk
politiewerk (policing) valt steeds minder samen met de publieke politieorganisatie
(police). De overheid verliest het monopolie op de veiligheidszorg. Ten derde bestaat er
vanaf begin jaren negentig een groeiende belangstelling voor het versterken van de
betrokkenheid van burgers en bedrijven bij de aanpak van onleefbaarheid en
onveiligheid. Tal van projecten zijn opgezet om de zelfredzaamheid van burgers te
vergroten.
Transnationalisering van politie en veiligheidszorg
Er is sprake van transnationalisering van de politie en veiligheidszorg. Een van de
gevolgen is dat de traditionele koppeling tussen de nationale staat en de politie
doorbroken wordt. Vanaf midden jaren zeventig is de politie zich in Europa transnationaal
gaan ontwikkelen. Argumenten voor nauwere samenwerking hebben vooral te maken
met de strijd tegen de internationaal georganiseerde misdaad en het terrorisme. Er kan
onderscheid gemaakt worden in vijf deelontwikkelingen.
Het gaat allereerst om het ontstaan van transnationale
politie(samenwerkings)organisaties, met als bekendste organisatie Interpol. Interpol richt
zich primair op internationale uitwisseling van informatie ten behoeve van
opsporingsonderzoeken. Er zijn 187 landen aangesloten bij Interpol. Alle aangesloten
landen moeten over een Nationaal Centraal Bureau beschikken. In het kader van
strakkere bewaking van de buitengrenzen werd het Schengen Informatie Systeem (SIS)
ingevoerd. Hieraan nemen 27 landen deel. In de jaren negentig werd besloten tot
invoering van een soort Europese politie, Europol. Deze organisatie ondersteunt nationale
politieorganisaties in Europese landen op het terrein van drugshandel, georganiseerde
criminaliteit en terrorisme door middel van informatie, analyse en expertise.
Ten tweede bestaat er samenwerking tussen organisaties op meer tactisch en
operationeel niveau. Deze samenwerking is gericht op concrete problemen. Er kan
informatie worden uitgewisseld, maar er kan ook sprake zijn van een gezamenlijk
opsporingsonderzoek (JIT – joint investigation teams).
Daarnaast zijn er allerlei vormen van beroepsmatige uitwisseling van politiemensen. De
International Police Executive Symposium (IPES) is een voorbeeld. Ook CEPOL (European
Police College) is een voorbeeld. Deze organisaties geven onderwijs aan politiemensen.
Ten vierde wordt gewezen op het groeiende gebruik van internationale politie- of
vredesoperaties. Deze operaties vinden vaak plaats onder de vlag van de Verenigde
Naties en bestaan uit een collectief van politiediensten uit verschillende landen. De grens
tussen politie en leger vervaagt bij dergelijke operaties.
Tot slot gaat het om internationale verspreiding van politieconcepten, -modellen en -
strategieën. Het gaat om doelgerichte overdracht van inzichten en instrumenten, maar
ook om een geleidelijke verspreiding van populaire politieconcepten.
4
