Samenvatting bestuursrecht
Week 1
§Hoofdstuk 1
Nederland wordt bestuurd door het openbaar bestuur op verschillende niveaus; gemeentelijk, provinciaal en
landelijk. Het openbaar bestuur van Nederland mag geen eigen belangen behartigen, maar moet de algemene
belangen behartigen; de premissie van het bestuursrecht.
Hoofdzaken van het bestuursrecht: bevoegdheden, organisatie, normering, handhaving en rechtsbescherming
Bijzondere bestuursrecht: Heeft betrekking op verschillende maatschappelijke terreinen. Kent (specifieke)
bestuursbevoegdheden toe aan het bestuur
Algemene wet Bestuursrecht Awb: Heeft betrekking op het bestuur in het algemeen. Gemeenschappelijke
onderwerpen voor alle terreinen.
H1 Inleidende bepalingen
H2 Verkeer tussen burgers en bestuursorganen
H3 Algemene bepalingen over besluiten
H4 Bijzondere bepalingen over besluiten
H5 Handhaving
H6 Algemene bepalingen over bezwaar en beroep
H7 Bijzondere bepalingen over bezwaar en administratief beroep
H8 Bijzondere bepalingen over de wijze van procederen bij de bestuursrechter
H9 Klachtbehandeling
H10 Bepalingen over bestuursorganen
Bijzonder bestuursrecht gaat boven het algemeen bestuursrecht! Als er in de bijzondere bestuurswet wordt
afgeweken van de algemene bestuurswet moet je de bijzondere volgen.
In de Awb staan de algemene bepalingen voor het bestuursrecht. Het Awb heeft een gelaagde structuur; de
regels gaan van algemeen naar specifiek.
Functies van het bestuursrecht
Legitimerende functie: normen voor de bestuurshandeling (grondslag)
Instrumentele functie: Instrumenten in handen van het openbaar bestuur (toepassing)
Waarborgfunctie: Rechtsbescherming van de burger tegen het optreden van het openbaar bestuur
(rechtsbescherming)
§Hoofdstuk 2
Nederland is een democratische rechtsstaat. De overheid dient de fundamentele rechten en vrijheden van
burgers te eerbiedigen en moet zich inzetten voor de verwerkelijking van die rechten en vrijheden, terwijl dit
alles geschiedt onder controle van de door het volk in vrije verkiezingen gekozen volksvertegenwoordiging. Vier
fundamentele eisen rechtsstaat: wetmatigheid van bestuur, rechterlijke controle, evenwicht tussen de
verschillende machten (trias politica) en eerbiediging van de grondrechten
Het legaliteitsvereiste: het bestuur mag niet handelen tenzij er in de wet staat dat dit wel mag. Het verbod of
gebod mag wel in lagere regeling staan, maar moet uiteindelijk een grondslag hebben in een wet in formele zin.
Voor belastend en begunstigd handelen is ook een wettelijke grondslag voor de hand liggend (art. 4:23 Awb).
Het specialiteitsbeginsel: de overheid behartigt het algemeen belang. Iedere bestuursbevoegdheid is voor een
bepaald doel in het leven geroepen. Deze bestuursbevoegdheid mag alleen ingezet worden om dit bepaalde
doel te behartigen.
Hiërarchische opbouw van het normenstelsel
1. Verdragen/ secundair verdragsrecht
2. Statuut
3. Wet in formele zin
4. Koninklijke besluiten die regels bevatten, zoals een Algemene maatregel van bestuur
5. Ministeriële regeling, zoals verordeningen
6. Provinciale verordening
7. Gemeentelijke verordening
1
, 8. Beleidsregels
9. Voorschriften/ verplichtingen verbonden aan een beschikking
Een lagere regeling mag niet in strijd zijn met een hogere regeling. Volgens art. 120 GW mogen wetten in
formele zin niet worden getoetst aan de Grondwet.
De extern werkende regels bevattende KB’s (amvb’s, ministeriële regelingen en diverse soorten verordeningen)
vormen de lagere wetgeving: de wetten in materiële zin die niet tevens wet in formele zin zijn. Zij bevatten,
naast andere bepalingen, algemeen verbindende voorschriften, gericht tot burgers. Beleidsregels zijn regels die
bestuursorganen meestal voor zichzelf opstellen.
Voor veel bouwwerken is een vergunning nodig vanwege art. 2.1 Wabo: het verbod om te bouwen zonder
vergunning. Het op de Wabo gebaseerde besluit omgevingsrecht (Bor) en de regeling omgevingsrecht (Mor)
geven nadere regels over de aanvraag en verlening van een omgevingsvergunning.
Verticaal gelede normstelling: wanneer een burger in een situatie met normstelling op meer niveaus tegelijk te
maken heeft, zoals de Awb wordt aangevuld door een andere wifz.
Horizontaal gelede normstelling: voor een bepaalde activiteit soms meer wetten en de daarop gebaseerde
regelgeving tegelijk van belang zijn.
Met de Awb is getracht een viertal doelen te bereiken
1. Er zou meer eenheid in de bestuursrechtelijke wetgeving moeten komen.
2. Het systematiseren en vereenvoudigen van bestuursrechtelijke wetgeving. Dit is gebeurd door vele
min of meer gelijkluidende bepalingen in vele afzonderlijke wetten te vervangen door een algemene
regeling in de Awb.
3. Het in de wet vastleggen van normen die in de rechtspraak zijn ontwikkeld. Te denken valt hierbij aan
enkele beginselen van behoorlijk bestuur.
4. Het treffen van voorzieningen die naar hun aard een algemene regeling behoeven omdat ze anders in
elke regeling afzonderlijk zouden moeten worden getroffen.
In de Awb is voorts getracht uitdrukking te geven aan het feit dat de overheid in een meer horizontale relatie
tot de burgers staat. Daarbij past een juridische relatie die wordt gekenmerkt door een zekere mate van
wederkerigheid: burger en bestuur hebben allebei rechten en plichten.
Verhouding Awb- bijzondere bestuursrechtelijke wetgeving. Soorten Awb-voorschriften:
Dwingend recht: wetten waarvan je niet kan afwijken. VB: art. 6:7 Awb afwijking in lagere wetgeving
is niet toegestaan en zal in beroepsprocedure onverbindend worden geacht. Afwijking daarvan in
lagere wetgeving is niet toegestaan. Afwijking in andere wetten in formele zin is wel toegestaan.
Bijzondere wet gaat voor de algemene wet! Bijzondere wet is een wet in formele zin die geen
algemeen karakter heeft.
Regelend recht: De formele wet (Awb) geeft de hoofdregel, maar staat afwijking in lagere wetgeving
uitdrukkelijk toe. Te herkennen aan: tenzij bij wettelijk voorschrift is bepaald. Afwijking mag ook wifz
wimz. Zoals art. 4:1 en 3:12 Awb.
Aanvullend recht: Er moet dus altijd eerst de in een concreet geval van toepassing zijn de bijzondere
regeling raadplegen. Pas als die niets bepaalt, geldt de (aanvullende regeling) desbetreffende Awb-
artikel. Indien-regel; “indien bij wettelijk voorschrift is bepaald”. Afwijking mag ook wifz wimz, zoals
art. 3:6 Awb.
Facultatief recht: er is een regel in de Awb maar orgaan mag zelf beslissen of hij deze wil gebruiken. Je
kunt hier dus gebruik van maken, maar dit is niet verplicht. “Van toepassing indien”. VB: art. 3:10 Awb
geeft voor gevallen waarin voor het nemen van besluiten niet bij wettelijk voorschrift is bepaald dat
deze afdeling geldt, een andere (ook lagere) regelgevers en bestuursorganen de bevoegdheid te
bepalen dat afdeling 3.4 moet worden toegepast voor de voorbereiding van bepaalde besluiten.
Bij dwingend en regelend recht in de Awb ligt de voorkeur bij de Awb-regel en bij aanvullend en facultatief
recht ligt de voorkeur bij de bijzondere regel!
Besluit, art. 1:3 Awb: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende ene publiekrechtelijke
rechtshandeling. (Bezwaar en beroep staan alleen open tegen een besluit).
Beslissing: een wilsverklaring met een definitief karakter. Het weergeven van een standpunt van het
bestuursorgaan en het geven van inlichtingen over feiten zijn geen beslissingen.
2
, Schriftelijk: bestuurlijke beslissingen in een rechtsstaat horen in het algemeen op schrift te worden
gezet. Voor de rechtsbescherming is dat van belang uit bewijstechnisch oogpunt. Onder schriftelijk
moet worden verstaan: weergave door middel van schrifttekens. Of de drager van die tekens van
papier is of elektronisch maakt niet uit. (Mondeling is mogelijk)
Bestuursorgaan art. 1:1 Awb jo. 2:1 BW jo. Bijzondere wet: Alleen schriftelijke beslissingen van
bestuursorganen kunnen besluiten zijn. Bestuursorganen zijn organen van de staat, de provincies,
gemeenten, waterschappen en andere publiekrechtelijke lichamen. Onder omstandigheden kunnen
ook andere, private, instellingen of personen bestuursorgaan zijn.
Publiekrechtelijk: zijn die besluiten en handelingen tot het nemen respectievelijk verrichten waarvan,
bij of krachtens een wet in formele zin, exclusief aan een bestuursorgaan de bevoegdheid is verleend.
Dus een exclusieve bevoegdheid op grond van de wet. De rechtshandeling moet publiekrechtelijk zijn
om van een besluit te kunnen spreken.
Rechtshandeling: een handeling die gericht is op enig rechtsgevolg. Ook wel een beoogde verandering
van rechten en plichten. Een rechtshandeling strekt er toe een recht of bevoegdheid te geven of te
ontnemen. Ook aan een feitelijke handeling kan het recht een rechtgevolg verbinden. Bijv. Door een
onrechtmatige bestuurshandeling (art. 6:162 BW) moet een schadevergoeding worden betaald. Maar
op het ontstaan van dit rechtgevolg is de handeling niet gericht. Ook beslissingen tot het verrichten
van feitelijke handelingen zijn daarom geen rechtshandelingen en dus geen besluiten. Feitelijk
handelingen en beslissingen tot het verrichten daarvan zijn ingeval ze onrechtmatig zijn en tot
aansprakelijkheid leiden wel rechtsfeiten. Driedeling:
1. Feitelijke handelingen zonder rechtsgevolg;
2. Feitelijke handelingen waaraan het recht een rechtsgevolg verbindt dat niet met de handeling is
beoogd (zoals een ongeluk bij het aanleggen van een fietspad door het bestuur;
3. Rechtshandeling (handelingen gericht op een rechtsgevolg, zoals vergunningen of subsidies).
Strategisch besluitbegrip: het besluitbegrip wordt af en toe ruim uitgelegd als de bestuursrechter vindt dat hij
in een situatie de bevoegde rechter zou moeten zijn. Hij is alleen bevoegd te oordelen over besluiten; dus moet
hij een beslissing als besluit bestempelen om bevoegd te zijn.
Er is veel wetgeving met betrekking tot openbaarheid en geheimhouding. Onderscheid moet daarbij worden
gemaakt tussen openbaarheid van:
Verdragen, wettelijke regelingen en bestuursregels: het geldend recht moet bekend zijn.
Vergaderingen: openbaarheid van veranderingen van vertegenwoordigende organen is geregeld in de
regelementen van orde van d e1e en 2e kamer en in organieke wetten.
Informatie: er zijn diverse wetten zoals de wet openbaarheid van bestuur (Wob).
De Wob draagt bestuursorganen op om burgers informatie te verstrekken, zowel uit eigen beweging actieve
openbaarmaking (art. 8 en 9 Wob) als op verzoek passieve openbaarmaking (3 tot 7 Wob). Op het niet
voldoen aan de plicht tot openbaarmaking uit eigen beweging staat geen juridische sanctie. Bij het weigeren te
voldoen aan een verzoek tot openbaarmaking kan de burger naar de bestuursrechter gaan! Het verzoek moet
informatie betreffen, neergelegd in documenten, zoals schriftelijke stukken, video- en geluidsbanden en SMS-
en WhatsAppberichten etc. Art. 1 sub a Wob. Het verzoek moet ook een bestuursrechtelijke aangelegenheid
betreffen, welke aangelegenheid bij het verzoek moet worden genoemd. Bijv. een verzoek om alle stukken
betreffende het subsidiebeleid zou te algemeen zijn.
Bij de wijze van informatieverstrekking (inzake, kopie etc). Wordt de voorkeur van de verzoeker gevolgd tenzij
dat in een concreet geval niet kan worden gevergd of de informatie al voor het publiek toegankelijk
beschikbaar is (art. 7 Wob). Een beroep op het feit dat de informatie in de gevraagde vorm redelijkerwijs niet
kan worden gevergd, mag er niet toe leiden dat relevante informatie aan de verzoeker wordt onthouden
zonder dat dit op een wettelijke weigeringsgrond is gebaseerd. Art. 10 Wob zijn absolute en relatieve
weigeringsgronden vermeld om de informatie niet te verstrekken:
- Art. 10 lid 1 Awb absolute weigeringsgrond: Informatie moet worden geweigerd als de
staatsveiligheid zou kunnen worden geschaad of als bedrijfs- of fabricagegevens vertrouwelijk zijn.
- Art. 10 lid 2 Awb Relatieve weigeringsgrond: Informatie kan onder meer worden geweigerd wegens
eerbiediging persoonlijke levenssfeer of opsporing en vervolging van strafbare feiten.
3
, De reden waarom de verzoeker om informatie vraagt, doet er niet toe! Ook bij informatieverstrekking uit eigen
beweging, art. 8 Wob, gelden de bovenvermelde gronden. Art. 11 Wob kent andere beperkingen op de
openbaarheid, in verband met de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren.
Tegen een schriftelijke beslissingen inzake een op de Wob gebaseerd verzoek om het verstrekken van
informatie kan bezwaar of beroep worden ingesteld. Een dergelijke beslissing wordt beschouwd als een besluit:
bij de beslissing wordt uitgemaakt of iemand een recht op de verzochte informatie heeft. Ook wanneer een
orgaan een beslissing neemt om uit eigen beweging over te gaan tot het openbaar maken van documenten kan
er sprake zijn van een strategische benadering van het besluitbegrip: het wordt niet wenselijk geacht dat de
rechtsbescherming van de burger bij spontane openbaarheid overheidsbeslissingen anders is dan die bij
openbaarheidsbeslissingen op verzoek, het in beide situaties om vergelijkbare bestuurlijke afwegingen gaat.
Week 2
§Hoofdstuk 3
NL wordt op allerlei niveaus bestuurd, deels door internationale organisaties als de EU, deels nationaal, op
centraal niveau door de regering en decentraal, door gemeenten, provincies en waterschappen. Deze
samenstel aan instanties besturen dus de samenleving. Gemeenschappelijk hebben zij dat ze allemaal tot de
overheid behoren. Het openbaar bestuur is niet hetzelfde als de overheid maar maakt deel uit van de
overheid, samen met andere machten in de staat; de wetgever en rechterlijke macht. (Praktijk wordt openbaar
bestuur wel aangeduid als de overheid).
De wet laat veel bevoegdheden over of kent ze toe aan organen van provincies, gemeenten, etc. Tegelijk is de
opbouw van de bestuursorganisatie in die zin hiërarchisch, dat de wetgeving op tal van plaatsen aan organen
van hogere overheden bevoegdheden toekent, waarmee zij organen van lagere overheden tot bepaalde
handelingen kunnen dwingen of waarmee ze aan besluiten van die organen werking kunnen onthouden of
ontnemen. Vandaar dat onze staat wel kan worden getypeerd als een gedecentraliseerde eenheidstaat.
Binnen de bestuurlijke overheid in NL kunnen dus verschillende bestuursniveaus worden onderscheiden. Op elk
van deze niveaus treffen we een of meer openbare lichamen aan. Openbare lichamen: publieke
gemeenschappen met een zekere democratische legitimatie. De wet stelt openbare lichamen in en regelt hun
taken en bevoegdheden. Aan de besturen van openbare lichamen kan verordenende bevoegdheid worden
verleend art. 134 GW.
Art. 2:1 BW kent rechtspersoonlijkheid toe aan openbare lichamen waaraan krachtens de Grondwet
verordenende bevoegdheid is verleend. Omdat de rechtspersoonlijkheid hier door de wet wordt toegekend (en
niet door de oprichting van een rechtspersoon, zoals BV/NV), spreekt men van publiekrechtelijke
rechtspersonen. Een bestuursorgaan is zelf dus geen rechtspersoon, het openbaar lichaam waar het
bestuursorgaan deel van uitmaakt wel! In art. 2:1 lid 1 Awb is opgenomen dat de gemeente een rechtspersoon
is. Het college van B & W is dus een bestuursorgaan ingezet krachtens publiekrecht. Het zijn openbare lichamen
(college van B&W etc.). De reden voor de wetgever om aan openbare lichamen rechtspersoonlijkheid toe te
kennen, is dat zij daardoor kunnen deelnemen aan het vermogensrechtelijke rechtsverkeer.
Art. 2:3 BW privaatrechtelijke rechtspersonen, zoals BV en NV.
Een bestuursorgaan art. 1:1 Awb (jo. art. 2:1 BW) is:
1. Art. 1:1 lid 1 sub a Awb (a-orgaan): een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is
ingesteld (formeel criterium).
- Bestuursorganen zijn bestuurlijke ambten, omdat zij organen zijn van een publiekrechtelijke
rechtspersoon. A-organen zijn de bestuursorganen die krachtens de staat, gemeenten, provincies,
waterschappen en andere openbare lichamen waaraan bij of krachtens de wet rechtspersoonlijkheid
is toegekend, denk aan het college van B&W, de gedeputeerde staten. Een a-orgaan is altijd een
bestuursorgaan, bij alles wat dat orgaan doet; ook wanneer het orgaan privaatrechtelijk optreedt.
2. Art. 1:1 lid 1 sub b Awb (b-orgaan): een ander (niet tot een publiekrechtelijke rechtspersoon
behorende) persoon of college met enig openbaar gezag bekleedt (materieel criterium).
- B-organen maken geen deel uit van een publiekrechtelijke rechtspersoon, maar is een
publiekrechtelijke bevoegdheid toegekend. Bij of krachtens de wet worden, ter uitvoering van
overheidstaken, bestuursrechtelijke bevoegdheden toegekend aan natuurlijke of rechtspersonen die
niet behoren tot de bekende overheidslichamen. Het zijn daarom geen a-organen. Wanneer zij jegens
4
