Bestuursrecht voor niet-juristen
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1: Inleiding............................................................................................................................2
1.2 Overheid en burger.......................................................................................................................3
1.3 Wederzijdse rechten en plichten van overheid en burger............................................................4
1.4 Legitimiteit en normering van het handelen van de overheid......................................................5
1.5 Het afdwingen van rechten en plichten: handhaving en rechtsbescherming...............................6
1.6 Verschillende soorten wettelijke regels........................................................................................7
Hoofdstuk 2: De overheid en de burger in het bestuursrecht................................................................9
2.2 De overheid: Rechtspersonen, bestuursorganen en natuurlijke personen...................................9
2.3 Het begrip bestuursorgaan nader beschouwd............................................................................10
2.4 De belanghebbende....................................................................................................................12
2.5 Belanghebbende op grond van artikel 1:2 lid 1 Awb..................................................................14
2.6 Artikel 1:2 lid 2 Awb: aan bestuursorganen toevertrouwde belangen.......................................16
2.7 Artikel 1:2 lid 3: rechtspersonen die opkomen voor algemene en collectieve belangen............16
Hoofdstuk 3: Handelingen van bestuursorganen.................................................................................18
3.2 Het besluit in de zin van de Awb.................................................................................................18
3.3 Verschillende categorieën besluiten...........................................................................................23
Hoofstuk 4: Het verkrijgen en uitoefenen van bestuursbevoegdheden...............................................29
4.2 Attributie....................................................................................................................................29
4.3 Delegatie.....................................................................................................................................30
4.4 Mandaat.....................................................................................................................................31
4.5 Van norm naar beslissing: Wetsinterpretatie, beoordelen, beslissen en toetsen.......................33
Hoofdstuk 5: Normen voor besluitvorming..........................................................................................35
5.2 De toepassing van ongeschreven rechtsregels, rechtsbeginselen en algemene beginselen van
behoorlijk bestuur op de bevoegdheidsuitoefening.........................................................................35
5.3 Procedurele normen...................................................................................................................36
5.4 Normen voor de inhoud van besluiten.......................................................................................37
5.5 Normen voor het intrekken en wijzigen van besluiten...............................................................43
5.6 Normen voor verschillende soorten bestuurshandelingen.........................................................45
Hoofdstuk 6: Overheid en privaatrecht................................................................................................46
6.2 Principiële opvattingen over de verhouding publiek- en privaatrecht........................................46
6.3 De algemene toepasselijkheid van het BW op privaatrechtelijk overheidshandelen.................47
6.4 Wettelijke beperkingen op het gebruik van het privaatrecht door de overheid.........................48
6.5 Onaanvaardbare doorkruising....................................................................................................48
1
, 6.6 De toepasselijkheid van publiekrechtelijke normen op privaatrechtelijk handelen...................50
6.7 Overeenkomsten met de overheid.............................................................................................51
6.8 Openbare zaken..........................................................................................................................53
Hoofdstuk 7 Handhaving.....................................................................................................................54
7.2 De bevoegdheid om te handhaven.............................................................................................55
7.3 Overtredingen op het spoor komen...........................................................................................55
7.4 De keuze tussen wel of niet handhaven.....................................................................................57
7.5 Vier handhavingsinstrumenten..................................................................................................58
Hoofdstuk 8 Nadeelcompensatie en schadevergoeding.......................................................................61
8.2 Nadeelcompensatie....................................................................................................................61
8.3 Grondslag voor vergoeding van schade vanwege rechtmatig overheidshandelen.....................62
8.4 Randvoorwaarden en criteria voor nadeelcompensatie.............................................................63
8.5 Schadevergoeding......................................................................................................................65
Hoofdstuk 9 Procedures van geschilbeslechting...................................................................................68
9.2 De bezwaarprocedure................................................................................................................69
9.3 De procedure bij de bestuursrechter: Karakterisering................................................................70
9.4 Bevoegdheid van de bestuursrechter.........................................................................................71
9.5 Ontvankelijkheid.........................................................................................................................72
9.6 De inrichting van de procedure bij de bestuursrechter..............................................................73
9.7 De toetsing door de bestuursrechter..........................................................................................74
9.8 De uitspraak en het vervolg........................................................................................................77
9.9 De voorlopige voorziening..........................................................................................................81
Hoofdstuk 1: Inleiding
2
,Het bestuursrecht regelt de rechten en plichten die de overheid en burgers ten opzichte van elkaar
hebben.
1.2 Overheid en burger
Het is het hoogste gezag op een bepaald grondgebied en bestaat uit een veelheid aan instanties. Een
onderscheid wordt gemaakt in wetgeving, uitvoering en rechtspraak (Trias Politica, Monetsquieu). De
drie staatsmachten hebben elk een eigen functie en houden elkaar in evenwicht. Wetgevende macht
maakt wetten die gecontroleerd worden door de uitvoerende macht (maar ook door heel Nederland,
met stemrecht). De uitvoering van wetten wordt gecontroleerd door de rechterlijke macht, doordat
die kan toetsen of besluiten voor de uitvoerende macht rechtmatig zijn. De controle op de
rechterlijke macht vindt meer indirect plaats. Uitspraak kan wel in hoger beroep, maar na hoger
beroep moet je het er maar mee doen (of de wet moet worden aangepast). Het is een check and
balances systeem (correctie door elkaar).
Twee beperkingen van een definitie van de overheid
Definitie: Het gaat om een overheid, voor zover die zich bezighoudt met het besturen van de
samenleving.
- De wetgevende macht en de rechterlijke macht vallen erbuiten.
- Een tweede beperking betreft de overheid voor zover die zich bezighoudt met de vervolging
en berechting van strafbare feiten. Die taken zijn toebedeeld aan het Openbaar Ministerie
(vervolging) en de strafrechter (strafoplegging) en worden tot het strafrecht en niet tot het
bestuursrecht gerekend.
Dus in het kader van bestuursrecht wordt met overheid de uitvoerende macht bedoeld, inclusief
haar regelgevende activiteiten, maar exclusief de vervolging en bestraffing van strafbare feiten.
Vroeger vooral ordende functie van overheid: handhaven openbare orde, verdedigen landsgrenzen.
Nu is een presterende functie erbij gekomen, zoals invoering leerplicht en totstandkoming van
wetgeving op het terrein van arbeidsomstandigheden, sociale zekerheid en ruimtelijke ordening.
1874: Kinderwetje van houten
1900: Leerplichtwet
1901: Ongevallenwet & Woningwet
De sturende functie van de overheid wordt steeds belangrijker. Overheid wil het welzijn en de
welvaart van Nederland verhogen en bemoeit zich daarom actief met de economische ontwikkeling,
inkomensverdeling, gezondheidszorg, leefbaarheid, enzovoort. Het bestuursrecht groeit hierdoor,
want wetgeving is nodig om de beleidsdoelen te behalen. Verder heeft de overheid nog een
arbitrerende functie, wat inhoudt dat de overheid een actieve rol speelt in het bemiddelen tussen
vele tegenstrijdige belangen die er in de samenleving zijn, vooral op het terrein van ruimtelijke
ordening en milieu.
Burger
1. Burgers zijn individuele personen die in het recht vaak worden aangeduid als natuurlijke
personen.
3
, 2. Onder het begrip burgers worden ze ook als rechtspersonen gerekend, zoals verenigingen,
stichtingen, nv’s en bv’s.
1.3 Wederzijdse rechten en plichten van overheid en burger
Een plicht van een burger ten opzichte van de overheid impliceert een recht van de overheid ten
opzichte van de burger. Een plicht van de overheid ten opzichte van een burger impliceert een recht
van die burger ten opzichte van de overheid.
Plichten van de burger
- Geboden: het betalen van belasting, de leerplicht. Een uitzondering op een gebod is een
vrijstelling (zoals vrijstelling voor dienstplicht vroeger als je twee oudere broers
opkomstplicht voor militaire dienst al hadden vervuld).
- Verboden: verboden om vuurwerk af te steken. Het is verboden een huis te bouwen, een
wapen in bezit te hebben e.d., behalve als je toestemming hiervoor hebt verkregen door een
bevoegd bestuursorgaan. De uitzondering op een verbod worden vergunningen genoemd.
Rechten van de burger
- Aanspraken: een ander moet ik voor jou doen. Socialezekerheidsstelsel bestaat uit een groot
aantal wettelijke regelingen die burgers aanspraak geven op allerhande uitkeringen en
voorzieningen (WW-uitkering, Ziektewetuitkering, WIA, AOW, WMO). De uitzondering op
een aanspraak is een uitsluiting. Artikel 17, lid 1, Participatie wet wordt hier genoemd (lees
door).
- Vrijheden: een ander moet ten opzichte van jou iets laten. Recht op privacy is een vrijheid. Je
hebt als burger het recht gevrijwaard te blijven van inmenging door de overheid in jouw
privéleven. De uitzondering op vrijheden zijn beperkingen. Er zijn tal wetten die de overheid
de bevoegdheid bieden telefoons af te luisteren, woningen binnen te gaan of gedrag van
personen op camerabeelden vast te leggen. Hieraan zitten strikte voorwaarden, waarvan de
belangrijkste is dat er een gerechtvaardigd belang moet zijn om inbreuk te maken op de
vrijheid van de burger en dat dat belang niet op een andere, minder ingrijpende manier kan
worden behartigd.
De plichten van de overheid zijn het spiegelbeeld van bovenstaande. Als iemand die aanspraak heeft
op AOW aan de overheid vraagt hem die uitkering te verstreken, moet de overheid dat doen (plicht,
gebod). Een vrijheid van de burger impliceert een verbod voor de overheid, de overheid moet die
vrijheid respecteren, door geen inbreuk te maken op de privacy van de burger.
De rechten van de overheid zijn ook het spiegelbeeld. Het gebod aan een burger om belasting te
betalen, impliceert in zekere zin een ‘aanspraak’ van de overheid op een deel van het inkomen of
vermogen van die burger.
4
,Het geheel van rechten en plichten van overheid en burger kan als volgt schematisch worden
weergegeven.
Schema 2 Verhouding overheid-burger bekeken vanuit de burger
Twee soorten plichten van Twee soorten rechten van
de burger de burger
Burger moet iets doen Gebod Aanspraak Overheid moet iets doen
Belasting betalen Uitkering verstrekken
Burger moet iets laten Verbod Vrijheid Overheid moet iets laten
Niet bouwen (tenzij Privacy respecteren
vergunning)
Schema 3 Verhouding overheid-burger bekeken vanuit de overheid
Twee soorten plichten van Twee soorten rechten van
de overheid de overheid
Overheid moet iets doen Gebod Aanspraak Burger moet iets doen
Uitkeringen verstrekken Belasting betalen
Overheid moet iets laten Verbod Vrijheid Burger moet iets laten
Privacy respecteren Niet bouwen (tenzij
vergunning)
1.4 Legitimiteit en normering van het handelen van de overheid
Wat is de legitimiteit van de machtspositie van de overheid en hoe is de macht van de overheid
genormeerd?
Principiële antwoord: Nederland is een democratische rechtsstaat, waarbij het volk de hoogste
macht heeft (democratie) en dat de overheid gebonden is aan het recht (rechtsstaat).
Kenmerken van een democratische rechtsstaat:
- Wetten worden gemaakt door een volksvertegenwoordiging die is samengesteld uit leden
die zijn verkozen door middel van vrije verkiezingen.
- Machtenscheiding.
- Verantwoordingsplicht. Minister zijn verantwoording verschuldigd aan het parlement.
Volksvertegenwoordiging kan zo controleren of de uitvoerende macht haar werk goed doet.
- Openbaarheid van bestuur. Vergaderingen van vertegenwoordigende organen, zoals Tweede
Kamer en de gemeenteraad zijn openbaar, net als zittingen bij de rechter, zodat iedereen
zich op de hoogte kan stellen van wat daar wordt besproken.
- De overheid is gebonden aan het legaliteitsbeginsel. De uitvoerende macht is verplicht haar
optreden op de wet te baseren en zich aan de wet te houden.
Bij het legaliteitsbeginsel speelt de vraag of dat geldt voor alle denkbare handelingen en beslissingen
voor de overheid. Hier wordt een voorbeeld van fluoride in het drinkwater van Amsterdam genoemd.
We weten nu dat het legaliteitsvereiste geldt voor al het handelen van de overheid dat een inbreuk
maakt op vrijheid/eigendom van burgers, maar ook dat het zelden voorkomt dat de overheid handelt
zonder dat zij in staat is daarvoor een wettelijke grondslag aan te wijzen.
5
,Dat de wet voor de burger nogal eens geen adequate informatiebron is voor wat hij van de overheid
kan verwachten, heeft twee redenen.
De rechten en plichten die burgers hebben ten opzichte van de overheid zijn in veel gevallen
niet in de wet zelf te vinden. Voorbeeld over WMO, gemeenteraad stelt verordening regels
vast e.d., dus een burger die aanspraak wil doen op de WMO, kan dus niet in de wet die
daarover gaat lezen waar hij aanspraak op heeft. Dat kan die burger alleen doen door te
kijken in de verordening die de gemeenteraad van de gemeente waar hij woont heeft
opgesteld.
De bevoegdheden die in wettelijke regelingen aan bestuursorganen worden toegekend zijn
vaak tamelijk vaag omschreven, waardoor de overheid veel vrijheid heeft in de wijze waarop
zij van haar bevoegdheden gebruikmaakt. Een voorbeeld zijn de wetten omtrent een
evenementenvergunning.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
Als de wet de overheid weinig bindt, zoals bij beslissingen over het wel of niet verlenen van een
evenementenvergunning, beperken de algemene beginselen van behoorlijk bestuur de vrijheid van
de overheid (of, positiever gezegd: dient het overheidsorgaan dat de beslissing moet nemen, zich te
laten leiden door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Het betreft onder meer het
gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het
evenredigheidsbeginselbeginsel. De laatste twee zijn in de Algemene wet bestuursrecht vastgelegd,
de eerste twee niet, maar voor hun gelding maakt het niet uit.
Bij de beslissing over de evenementenvergunning moet de burgemeester ook kunnen uitleggen
(naast APV) dat het weigeren van de vergunning in overeenstemming is met de bovengenoemde
beginselen. Concreet houdt dat in dat aan de beslissing van de burgemeester een zorgvuldig
onderzoek ten grondslag moet liggen over de voor- en nadelen van het verlenen van de vergunning
(zorgvuldigheidsbeginsel), dat er geen andere aanvrager met een vrijwel gelijke aanvraag mag zijn die
wel een vergunning heeft gekregen (gelijkheidsbeginsel), dat geen sprake is van een situatie dat de
aanvrager die nul op het rekest heeft gekregen aanvankelijk is beloofd dat hij de vergunning zou
krijgen (vertrouwensbeginsel) en dat geen sprake is van een onevenwichtige verhouding tussen de
belangen die er bij zijn gebaat dat het evenement plaatsvindt en de belangen die er juist bij zijn
gebaat dat het niet wordt gehouden (evenredigheidsbeginsel).
1.5 Het afdwingen van rechten en plichten: handhaving en
rechtsbescherming
Dat al die verplichtingen bestaan, betekent niet dat ze altijd worden nageleefd. Allerlei activiteiten
waarvoor een vergunning nodig is, gebeuren zonder dat zo’n vergunning is aangevraagd of
verkregen.
De overheid heeft bevoegdheden die het mogelijk maken overtredingen van regels op het spoor te
komen (toezicht) en om bevoegdheden om op te treden tegen handelen in strijd met de regels
(handhaving). Als het op handhaving aankomt, is het onderscheid tussen herstelsancties en
bestraffende sancties van belang. Herstelsancties zijn erop gericht dat er een eind komt aan een
situatie die in strijd is met de regels (bijvoorbeeld een dwangsom, zodat de overtreder uit zichzelf
stopt).
6
,Iedereen die belanghebbende is bij een overheidsbesluit – dat wil zeggen dat hij door dat besluit
direct in zijn belang wordt geraakt – kan naar de bestuursrechter stappen. De rechter beoordeelt
vervolgens of het besluit rechtmatig is, dat wil zeggen: in overeenstemming met alle regels waaraan
het bestuursorgaan zich moest houden toen het dat besluit nam. Is dat niet het geval, dan zal de
rechter het onrechtmatige besluit vernietigen.
Door de handhavingsbevoegdheden van de overheid en de bevoegdheid om de rechtmatigheid van
overheidsbesluiten bij de rechter ter discussie te stellen, heeft zowel de overheid als de burger de
mogelijkheid onrechtmatig handelen van de andere partij te corrigeren.
1.6 Verschillende soorten wettelijke regels
Echtpaar die huishoudelijke hulp van de WMO wil als voorbeeld (via de gemeente).
1.6.1 Geschreven en ongeschreven regels
De meeste rechtsregels waaraan de overheid is gebonden zijn in de wet vastgelegd, maar er zijn
uitzonderingen. In het bestuursrecht zijn met name de algemene beginselen van behoorlijk bestuur
van belang. Die zijn deels wel maar ook deels niet in de wet vastgelegd. Niet vastgelegd in die wet
zijn ongeschreven regels. Bij het bepalen van WMO voor het echtpaar is het college van B en W ook
gebonden aan ongeschreven rechtsregels, zoals het gelijkheidsbeginsel.
1.6.2 Originaire en gedelegeerde regelgeving
Niet alle wettelijke regels zijn van gelijke rang. In veel gevallen geeft de wetgever in de wet zelf alleen
een aantal hoofdlijnen en wordt de invulling daarvan aan een andere overheidsinstantie overgelaten.
Een eerste belangrijke reden is dat de materie waarover de wet gaat, dermate complex is,
dat de wetgever de uitwerking van de in de wet vastgestelde regels graag overlaat aan een
instantie die deskundiger is dan hijzelf.
Een tweede reden is het feit dat een wet in veel gevallen door verschillende
overheidsinstanties wordt uitgevoerd.
1.6.3 Hogere en lagere regels
Het verschil tussen hoog en laag kan betrekking hebben op het verschil tussen wettelijke regels die
weliswaar met elkaar in overeenstemming omdat ze ‘originair’ van karakter zijn, maar van elkaar
verschillen omdat ze hetzij voor heel Nederland gelden (zoals de Wet ruimtelijke ordening of de
Vreemdelingenwet), hetzij voor een enkele gemeente (zoals de APV van de gemeente Groningen).
Vanwege het bereik van de regeling kan worden gesteld dat de Vreemdelingenwet hoger in rang is
dan de APV van de gemeente Groningen. De tegenstelling hoog-laag kan ook worden gebruikt als
synoniem voor originair-gedelegeerd.
1.6.4 Algemeen en bijzonder bestuursrecht
Het echtpaar krijgt te maken met het bijzondere bestuursrecht (WMO) en het algemene
bestuursrecht (Awb).
De Awb bevat regels die voor het hele bestuursrecht van belang zijn. Het betreft deels bepalingen die
inhoudelijke eisen bevatten waar de overheid aan moet voldoen als zij besluiten neemt en andere
handelingen verricht, deels bepalingen over procedures van besluitvorming en rechtsbescherming,
deels definitiebepalingen.
Zie hier voor de opbouw van de Awb.
7
, Afdeling 3 beschrijft de rechtsbeginselen, welke zeer belangrijk zijn. (art. 3.2; 3.3; 3.4, lid 2).
Hoofdstuk 1 bevat definities, zoals bestuursorgaan, belanghebbende en besluit.
Hoofdstuk 2 bevat een aantal algemene normen over het contact tussen overheid en burger.
Hoofdstuk 3 bevat een groot aantal normen die de overheid in acht moet nemen als zij
besluiten neemt.
Hoofdstuk 4 heeft als titel bijzondere bepalingen over besluiten. Van groot belang is 4.1,
beschikkingen. Dit zijn besluiten met een individuele strekking, zoals het verlenen van een
vergunning, het weigeren van een uitkering of het toekennen van een subsidie.
Hoofdstuk 5 gaat over toezicht en handhaving door bestuursorganen.
Hoofdstukken 6, 7, 8 en 9 gaan over bestuursrechtelijke geschilbeslechtingsprocedures.
Hoofdstuk 8 regelt de procedure bij de bestuursrechter. Hoofdstuk 7 regelt de
bezwaarprocedure. Hoofdstuk 6 biedt bepalingen die voor beide procedures gelden.
Hoofdstuk 9 gaat over klachtprocedures tegen het handelen van bestuursorganen.
Hoofdstuk 10 gaat over mandaat, delegatie en attributie en bevat een aantal bepalingen over
toezicht op het handelen van bestuursorganen.
Hoofdstuk 11 bevat enkele slotbepalingen.
Hoe verhoudt de algemene Awb zich tot al die verschillende bijzondere bestuursrechtelijke wettelijke
regelingen, zoals de Wmo, de APV van de gemeente Groningen, de Vreemdelingenwet, de Kieswet of
de AOW?
Uitgangspunt is dat de Awb regels bevat die voor het hele bestuursrecht van belang zijn, terwijl in de
talloze afzonderlijke wettelijke regelingen die samen het bijzondere bestuursrecht vormen, alleen
regels zijn opgenomen die van belang zijn voor het onderwerp dat die wet regelt. Daarnaast geldt dat
als in een bijzondere wet begrippen worden gehanteerd die ook in de Awb voorkomen (zoals ‘besluit’
en ‘aanvrager’), die een identieke betekenis hebben.
Toch is het net iets te eenvoudig om te stellen dat de regels die in de Awb zijn opgenomen, zonder
meer voor het hele bestuursrecht gelden. Het geheel van de bepalingen die in de Awb zijn
opgenomen, kan worden onderverdeeld in regels van dwingend recht, semidwingend recht,
aanvullend recht en facultatief recht. Wat is het onderscheid tussen die vier categorieën regels?
Regels van dwingend recht moeten bestuursorganen onder alle omstandigheden in acht
nemen.
Voor in de Awb opgenomen regels van semidwingend recht (ook wel regels van regelend
recht genoemd) geldt eveneens dat bestuursorganen die moeten toepassen, tenzij in een
bijzondere wet een bepaling is opgenomen die van die regel van semidwingend recht afwijkt.
Het aanvullend recht betreft regels die in de Awb zijn opgenomen voor het geval een
bijzondere wet niets regelt. Voor het geval de bijzondere wet niets regelt, kan echter worden
teruggevallen op een regeling in de Awb. Het primaat ligt bij de bijzondere wet (wat blijkt uit
de frase ‘de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn’). Alleen als in de bijzondere wet niets
is geregeld (wat blijkt uit de frase ‘bij het ontbreken van zulk een termijn’), gelden de
bepalingen van de Awb.
Facultatief recht zijn de regels in de Awb waarvoor geldt dat overheden vrij zijn er al dan niet
gebruik van te maken. Het staat bestuursorganen vrij om te profiteren van de regeling die
daarover in de Awb is opgenomen, maar ze kunnen ook beslissen daar geen gebruik van te
maken.
8