Gedrags- & Overheidscommunicatie I
WC 1: Werkcollege
‘De overheid is geen bedrijf en Shell geen democratie’ – Het doel van commissie-Wallage was het
vergroten van de effectiviteit van overheidscommunicatie. En de overheidsinformatie toegankelijker
maken. Zij concludeerde onder meer:
Communicatie door de overheid is een recht van burgers;
Communicatie dient plek in hart van beleid te krijgen
Overheid moet actief met overheid communiceren en voorkomen dat burgers onnodig vaak
dezelfde informatie moeten geven
Internet moet belangrijke plaats innemen.
Overheidstaken
Stroming 1: Verkondigen
Stroming 2 Beïnvloeden – communiceren over (nog) niet aanvaard beleid, Postbus51
Stroming 3: Betrekken
1e generatie inspraak: mogelijkheid te reageren op beleid
2e generatie inspraak (interactie): burgers kunnen beleid mede vorm geven
3e generatie inspraak (faciliteren): initiatief ligt bij burger; overheid heeft faciliterende rol.
Stroming 4: Profileren
WC1: H1, H2 EN H3
Hoofdstuk 1: Communicatie en beïnvloeding
Paragraaf 1.1 – De overheid en beïnvloedende communicatie
De overheid probeert op allerlei terreinen invloed uit te oefenen op het gedrag van haar burgers. Dat is
een deel van haar taak en noodzakelijk om een oplossing te kunnen bieden voor problemen in de
samenleving. Instrumenten daarvoor zijn onder meer het ontwikkelen van beleid en wetgeving en
communicatie speelt hierbij een rol.
Paragraaf 1.2 – Waarover en waarom communiceren?
Het scala aan onderwerpen waarover de overheid met burgers en organisaties communiceert of kan
en wil communiceren, is tamelijk breed. Het kan gaan om het remmen van ongewenst gedrag zoals
gedrag dat schade toebrengt aan de gezondheid, de veiligheid of het milieu. Overheidscommunicatie
kan ook als doel hebben om gedrag dat maatschappelijk wenselijk is te bewerkstelligen, zoals het
bevorderen van de opkomst bij verkiezingen of het bevorderen van digitaal gedrag.
Een andere reden om te communiceren is het bekendmaken van nieuwe regelgeving, plannen of
mogelijkheden. Bijvoorbeeld: over subsidie, aanleg van een nieuwe weg, onderhoud in wijk of
overgang van gas naar aardwarmte.
Ook economische overwegingen kunnen de overheid aanleiding geven tot communicatie.
Bijvoorbeeld: ondernemerschap bevorderen, keuze voor een betaopleiding onder aandacht te
brengen, toerisme te stimuleren, vestigen van bedrijven aantrekkelijker te maken of om duurzaam
ondernemen aan te moedigen.
Paragraaf 1.3 – Communicatie en andere beïnvloedingsmiddelen van de overheid: voordelen en
mogelijkheden van communicatie.
Communicatie heeft niet het alleenrecht op het vermogen om verandering tot stand te brengen.
Dwang, belonen, straffen en voorbeeldgedrag kunnen ook leiden tot verandering. De overheid kan
inwoners verplichten bepaald gedrag te vertonen (belastingaangifte), maar kan ook handelingen
verbieden in de vorm van boetes of vrijheidsbeperkingen.
Ook andere financiële prikkels beïnvloeden gedrag zoals hoge accijns op sigaretten om de burger te
ontmoedigen. Toch werkt de overheid ook met beloningen, zoals “Uw snelheid was OK” voor de
burger die zich keurig houdt aan de voorgeschreven snelheid. Een ontwikkeling die de laatste jaren
opgeld doet bij het stimuleren of faciliteren en uiteindelijk beïnvloeden van gedrag is design thinking.
Bij design thinking werken betrokken partijen – zoals ambtenaren, burgers en gedragsspecialisten –
samen met designers aan de oplossing van maatschappelijke problemen en het mogelijk maken van
ander gedrag. Deze aanpak – die verschillende expertises samenbrengt in een team – heeft diverse
,voordelen. In de persoonlijke interactie ontstaat namelijk begrip van en voor elkaars uitgangspunten.
Direct inzicht in de obstakels, onmogelijkheden en mogelijkheden versnellen de trefzekerheid van
oplossingen voor maatschappelijke problemen. Deze aanpak helpt om draagvlak te creëren doordat er
bij de realisatie gewezen kan worden op de diverse partijen bij het ontwerpproces.
Communicatie ondersteunt de andere beïnvloedingstechniek. Gedragsbeïnvloedende
communicatie – communicatie waarin interventies zijn opgenomen die gebaseerd zijn op
sociaalwetenschappelijke inzichten over de beïnvloeding van gedrag, kennis en attitudes – kan echter
ook als zelfstandig middel worden ingezet om kennis, houding of gedrag te beïnvloeding. Het
plezierige hiervan is dat effecten duurzamer zijn dan bij andere technieken. In het geval van straffen
verdwijnt het afgedwongen gedrag vaak zodra het toezicht op de naleving verdwijnt.
Communicatieve interventies zijn per saldo vaak voordeliger dan andere beïnvloedingstechnieken.
Handhaving van gedrag is vaak duur omdat er veel menskracht en administratie voor nodig is. Ook
voor feedback moet er veel administratief werk verzet worden of moet er geïnvesteerd worden in de
techniek.
Paragraaf 1.4 – Beïnvloeding overheidscommunicatie onder vuur
In 1991 bracht de Algemene Rekenkamer een gepeperd rapport uit over de ondoelmatigheid van
overheidscampagnes, wat aanleiding gaf tot een forse bezuiniging op communicatie bij de
rijksoverheid. In 2004 laaide de discussie over de effectiviteit opnieuw op. Een meerderheid van de
Tweede Kamer vond tijdens de Algemene Beschouwingen dat de effecten van overheidscampagnes
gericht op gedragsbeïnvloeding zo gering waren, dat ze beter afgeschaft konden worden.
Mede daarom werden gedragseffecten van campagnes door de opdrachtgevers maar mondjesmaat
gemeten. Men beperkte zich tot de effecten op kennisniveau en de houding van de doelgroep: is die at
wijzer geworden van de campagne en is het beoogde publiek anders over een odnerwerp gaan
denken?
In 2005 had meer dan de helft van de campagnes als doel burgers te informeren (kennis). Burgers op
andere gedachte brengen was 37% en slechts 12% was gericht op gedragsverandering. De directeur
van Dienst Publiek en Communicatie van het RVD zei naar aanleiding van de evaluatie van de
Postbus-51 campagne in 2004: “Het is een misverstand te denken dat overheidscampagnes gericht
zijn op gedragsverandering. Daar hebben we regels en wetten voor. Het doel van de campagne is
vaak het bijbrengen van kennis.” Inmiddels richt men zich met de campagnes ook expliciet op
gedragsverandering.
Kritische geluiden over de effecten van overheidscampagnes ijlden nog wel een tijd na. Zo lanceerde
programmamaakster Mildred Roethof in 2010 het voorstel om te bezuinigen op Postbus-51
campagnes. Arnold Heertjes keurde dit voorstel goed met de motivatie dat je met campagnes
inderdaad geen gedrag kan veranderen, want daar zijn andere instrumenten voor nodig. Op het terrein
van de gezondheidszorg werden tijdens het eerste ministerschap van Edith Schippers gedurende een
aantal jaren vrijwel alle op preventie gerichte campagneactiviteiten gestopt, als gevolg van de liberale
overtuiging dat de overheid burgers niet moet willen voorschrijven hoe ze moeten leven.
Paragraaf 1.5 – Ethiek en gedragsbeïnvloeding
Inmiddels is er wel een andere fundamentele discussie ontstaan: mag de overheid bij beïnvloeding
wel gebruik maken van technieken die invloed uitoefenen buiten het bewustzijn van degenen die
beïnvloed worden? De Raad van het Openbaar Bestuur (ROB) stelde zich op het standpunt dat de
overheid niet mag nudgen zonder dat de doelgroep duidelijk gemaakt wordt dat ze nudget. Tiemeijer
en Anderson (2014) brachten daar tegen in dat het toch eigenaardig zou zijn als bij de ingang van een
kantine een bordje zou staan met de tekst: wij hebben de krokketten op een plek neergezet waar u
niet zo snel langs komt, zodat u voor de gezondere broodjes kiest. Werkt zo een nudge dan nog wel?
Een discussie over overheidscommunicatie wordt al gauw in de sfeer getrokken van manipulatie.
Overheidsbeïnvloeding heeft geen slechte bedoelingen, maar probeert mensen te helpen een
gezonde leefstijl aan te nemen of te behouden, of af te houden van gedrag dat anderen schade toe
kan brengen. Een principiële reden waarom je tegen overheidsbeïnvloeding zou kunnen zijn, is dat
ook de overheid niet mag of moet willen ingrijpen in de autonomie van mensen. Thaler en Sunstein
(2008) en Sunstein (2015) stellen zich op het standpunt dat nudging mensen vaak helpt, omdat ons
,automatische gedrag ons vaak in de richting duwt van onwenselijke keuze, terwijl we lang niet altijd
bewust slecht gedrag vertonen.
Nudges helpen ons de balans te herstellen tussen ons automatisch gedrag en bij bewust gedrag dat
meer op weloverwogen keuzes gebaseerd is. Thaler en Sunstein (2009) stellen dat mensen altijd
opties hebben om zich aan de werking van een nudge te onttrekken. Verbeek (2014) vat dit samen:
“Het gaat er niet om dat we ons reflectieve systeem [of: het bewust denken] uitschakelen, maar dat we
ons automatische systeem goed afstellen. Een goede nudge is altijd te negeren of ongedaan te
maken, en stuurt ons tegelijkertijd in een richting waarvan het waarschijnlijk is dat we die zelf ook in
wilde slaan.”
Verbeek (2014) kwam tot de conclusie dat het niet de vraag moet zijn of je wel of geen nudges mag
gebruiken, maar hoe willen we dat ze gebruikt worden? Welke beïnvloedingsmiddelen en -technieken
zet je in? Er moet democratisch voldoende draagvlak zijn voor het gebruik van specifieke nudges. Een
commissie, zoals de parlementaire controle op veiligheidsdiensten, zou een optie zijn. Daar kunnen
kaders bepaald worden die duidelijk zijn.
Paragraaf 1.6 – Afbakening
Beïnvloedende overheidscommunicatie kan geïnitieerd en uitgevoerd worden door verschillende
soorten overheden: ministeries, provincies, gemeente en waterschappen. Er wordt hier vaak gebruik
gemaakt van afbakening voor grote groepen.
Paragraaf 1.7 – Bruikbaarheid voor andere sectoren dan de overheid
In voorbeelden wordt er primair gericht op overheidsorganisaties. De basisprincipes gelden voor alle
soorten organisaties die met burgers communiceren: zorginstellingen, politieke partijen, non-
profitorganisaties.
Hoofdstuk 2: Mythen en misverstanden in overheidscommunicatie
Paragraaf 2.1 – ‘Massamediale campagnes leiden tot gedragsverandering bij grote aantallen mensen’
Massamediale campagnes in standalone-versie zijn slechts in beperkte mate in staat gedrag te
veranderen.
Bij bestuurders en adviseurs wil nog wel eens een overdreven groot geloof bestaan in het vermogen
van advertising om op grote schaal gedrag te veranderen. Dit is gebaseerd op: ‘Grote bedrijven, zoals
Coca Cola en Unilever, adverteren op grote schaal. Als adverteren geen effect zou hebben, zouden ze
er allang al mee gestopt zijn’. Dit is geen gekke gedachte maar er wordt wel iets over het hoofd
gezien: massamediale campagnes zijn slechts in beperkte mate in staat om een verandering van
houding en gedrag te bewerkstelligen en deze campagnes bevestigen al bestaand gedrag.
Reclame is primair een kennisgeving van de geboorte van iets nieuws of de bevestiging van en
herinnering aan een eenmaal gemaakte keuze voor een merk of product. De reclameonderzoeker
Andrew Ehrenberg komt op grond van zijn jarenlange studies naar de werking van commerciële
communicatie zelfs tot de overtuiging dat advertising een weak force is die consumenten een duwtje in
de rug geeft en hen niet radicaal van gdedrag doet veranderen.
Paragraaf 2.2 – ‘Sterke argumenten overtuigen en leiden tot verandering van houding en gedrag’.
Overtuigingen door argumenten is allen onder zeer strikte condities kansrijk
Een misverstand is dat we gedrag via massamedia kunnen veranderen door te argumenteren, dit wil
zeggen dat we mensen in de doelgroep confronteren met argumenten waardoor zij iets wel of niet
zouden moeten doen en verwachten dat zij dat ook zullen doen. We zijn toch allemaal redelijke
mensen die openstaan voor goede argumenten? Hier zit dan ook de pijn: we zijn wel redelijke
mensen, maar we staan niet open voor argumenten. Dat kunnen we ons niet permitteren.
Door de dag heen worden er constant boodschappen op ons afgevuurd. Niet alleen door commerciële
organisaties, maar ook door vrienden en collega’s. De verwerking van al deze boodschappen zou zo
veel cognitieve capaciteit van ons vergeven, dat we nergens anders meer aan toe zouden komen. We
selecteren dus aan de lopende band alleen zaken die werkelijk van belang zijn voor ons. Het grootste
gedeelte van ons handelen gaat op de automatische piloot: dit maakt ongeveer 95% van ons
handelen uit.
, Eigenlijk speelt overtuiging – het gebruik van argumenten met het doel de attitude van de doelgroep t
veranderen – alleen een belangrijke rol bij gepland gedrag.
Paragraaf 2.3 – ‘Massamedia zijn geschikt voor kennisoverdracht op de hele bevolking’
De effectiviteit van kennisoverdracht via massamedia is zeer beperkt bij laagopgeleide
Kennisoverdracht is een belangrijk doel van overheidscommunicatie. Onderzoek wijst uit dat naarmate
het opleidingsniveau afneemt, mensen moeilijker te bereiken zijn via massamedia. We pikken in de
massamedia pas iets op als een onderwerp voor ons leeft. Leeft het niet, dan breekt een advertentie
niet door ons protective belt heen.
Dit noemen we ook wel een kenniskloof. Dat wil zeggen dat kennisoverdracht via massamedia vooral
effect sorteert bij de hogeropgeleiden en geen noemenswaardige kennistoename oplevert bij
lageropgeleiden. Hogeropgeleiden weten hierdoor steeds meer, terwijl lageropgeleiden hetzelfde
kennisniveau houden. Een belangrijk punt is daarbij het niet opnemen van informatie niet
toegeschreven kan worden aan een te ingewikkelde boodschap. De boodschap wordt verwerkt omdat
zij niet gezien is.
Paragraaf 2.4 – ‘Met social media bereik je tegenwoordig iedereen’
Ook social media bieden voor overheidscommunicatie beperkte mogelijkheden om een
lageropgeleiden te bereiken.
Informatie kan razendsnel verspreid worden door Facebook en Twitter en doordat veel meer mensen
een smartphone hebben, kunnen ze op ieder moment van de dag internet gebruiken. De informatie
kan grote groepen mensen beïnvloeden, maar dat wil nog niet zeggen dat dat altijd het geval zou zijn.
Er is sprake van een parallel met de traditionele media (zie hoofdstuk 14).
Paragraaf 2.5 – ‘Met gekochte mediaruimte kun je een onderwerp op de agenda zetten’
Vooral redactionele aandacht zorgt voor agendasetting: invloed van gekochte mediaruimte lijkt een
illusie.
Agendasetting, B. Cohen: “The press (…) may not be successful much of the time in telling people
what to think, but it is stunningly successful in telling its readers what to think about.” De media kan
een onderwerp dus tot publiek onderwerp van gesprek maken. Door deze redactionele aandacht
sturen de media het publiek gedeeltelijk: de media kunnen beïnvloeden waar het publiek over denkt
en praat, maar niet hoe ze over iets denken. Echter geldt dit niet voor massamediale campagnes.
Agendasetting zou er voor kunnen zorgen dat het onderwerp op de agenda komt, waarna het in een
latere fase mogelijk zou zijn om tot beïnvloeding van gedrag en houding over te gaan. Massamedia
kan door forse aandacht aan een onderwerp te geven ervoor zorgen dat er over het onderwerp
gesproken wordt, maar het gaat hier dus echt puur alleen om redactionele aandacht. Nergens blijkt
dat dit effect ook optreedt bij gekochte mediaruimte, zoals advertentie of televisiespots.
De agendasettingfunctie van campagnes is dus een illusie. Alleen een campagne die zo
controversieel is dat iedereen erover spreekt of die op het juiste moment een maatschappelijk zeer
gevoelig onderwerp aan de orde stelt, zou die functie wellicht kunnen hebben.
Paragraaf 2.6 – ‘Inspraak- en informatiebijeenkomsten zijn effectieve manieren om burgers te
betrekken.’
Groepsprocessen tijdens bijeenkomsten zorgen gemakkelijk voor escalatie en belemmeren
democratische besluitvorming.
Het lijkt bijna verplicht om bij plannen die gevolgen kunnen hebben voor groepen burgers, avonden te
beleggen waarop de diverse betrokkenen hun zegje kunnen doen. Op die manier kunnen ze, in het
kader van interactieve beleidsvorming, meedenken en meepraten. Met de bedoelingen is niks mis: het
zorgt voor minder frustratie over de gang van zaken en dat resulteert in minder weerstand tegen de
uitvoering. Dit kan ook leiden tot beter op de burgers behoeften afgestemde plannen.
Toch hebben deze bijeenkomsten vaak rampzalige gevolgen. Een groepsproces is namelijk lastig te
beheersen. Dominante aanwezigen bepalen al snel de toon en negatieve stemmingen escaleren snel.
