Samenvatting literatuur Interventiestrategieën
Samenvatting Inleiding en Hoofdstuk 1 ‘De weerbarstige praktijk van toezicht en
handhaving’
Hybride handhavers/Hybride hulpverleners: hulpverleners die zowel een hulpverlenende als een
handhavende taak hebben.
Handhaving is het ‘doen naleven’ en omvat het gehele spectrum van activiteiten dat gericht is
op het laten voldoen aan de eisen die aan een zaak of handeling worden gesteld.
Er wordt onderscheid gemaakt tussen handhaven in enge zin en handhaven in ruime zin.
Handhaven in enge zin: Het toezien op de navolging van de wet en het opleggen van sancties.
Handhaven in ruime zin: hieronder vallen de activiteiten controleren, voorlichting geven, hulp bij
naleving van de wet en toezicht houden.
Toezicht is het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling aan de zaak
voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en
het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.
Toezicht is dus juridisch gezien een uitvoerend proces waarin verschillende activiteiten plaatsvinden:
informatie verzamelen, situatie beoordelen en indien nodig interveniëren. Dit valt grotendeels
samen met de activiteiten van handhavers. Van toezicht als activiteit gaat een belangrijke
preventieve werking uit.
Een toezichthouder is volgens de Awb een persoon die bij of krachtens wettelijk voorschrift
belast is met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig
wettelijk voorschrift.
In de praktijk worden handhaver en toezichthouder door elkaar gebruikt. De term toezichthouder
wordt echter ook gebruikt voor door de overheid aangestelde instituten die toezien op de naleving
van wet- en regelgeving door organisaties. Denk hierbij aan de Inspectie SZW of de Nederlandsche
Bank. Maar ook de GGD kan als toezichthouder worden gezien als hij controleert of prostituees
voldoende worden beschermd tegen geslachtsziekten of tuberculose.
Opsporing is het onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de Officier van
Justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke beslissingen.
Ook wel ‘het verzamelen, registreren en verwerken van gegevens en informatie door
overheidsorganisaties over (de voorbereiding van) crimineel handelen en criminele organisaties, met
het doel te komen tot vervolging dan wel tot het voorkomen of beëindigen van crimineel handelen of
criminele organisaties.’
1
,Tussen opsporing en toezicht houden zit een verschil. Toezicht houden doet men zonder dat er
vermoeden is van regelovertreding; opsporing impliceert dat er wel een vermoeden bestaat van
regelovertreding. Daarom wordt in de praktijk vaak gesproken van toezicht als het om
bestuursrechtelijke controles gaat (bijvoorbeeld de veiligheid van gebouwen), en van opsporing als
het om justitiële zaken gaat, waarbij dus mogelijk sprake is van strafbare feiten en er potentiële
verdachten zijn. Bij opsporing mogen dan ook zwaardere middelen worden ingezet.
Compliance/Naleving is het voldoen aan de gestelde normen of kwaliteitseisen.
Bij compliance of naleving gaat het er om of het gedrag van de burger voldoet aan het beleid dat is
vastgelegd in wetten en regels. Daarin wordt onderscheid gemaakt tussen naleving van harde
normen: de prostituees krijgen voor hun werk een eerlijke betaling – en die van zachte normen: de
prostituees worden niet uitgescholden en gekleineerd.
Nalevingscommunicatie (of handhavingscommunicatie) is de planmatige inzet van
communicatie gekoppeld aan handhaving, ter bevordering van de naleving van wet- en
regelgeving.
De activiteiten die erop gericht zijn de naleving van de rechtsregels te bevorderen of een overtreding
te beëindigen, bestaan uit voorlichten, adviseren, problemen oplossen, signaleren en repressie of
straffen.
Spanning tussen individueel en collectief belang
Behalve met juridische wetten en regels hebben handhavers te maken met andere regels,
zogenoemde instellingsregels. Deze instellingsregels hebben betrekking op de wijze waarop de wet
uitgevoerd en de dienstverlening geregeld wordt, bijvoorbeeld de Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen. Soms betreft het regels die al centraal in de wet zijn vastgelegd, zoals de hoogte
van de uitkering. Andere regels zijn specifiek voor een bepaalde instelling; het vastleggen van een
contactfrequentie, verplichte deelname aan projecten, en eisen aan het gedrag. Een afspraak tussen
een professional en een burger kun je ook als regel beschouwen waar beiden zich aan moeten
houden.
Wat alle wetten en regels met elkaar gemeen hebben, is dat ze een collectief doel dienen waaraan
individuen ondergeschikt zijn. Naarmate mensen meer betrokken zijn bij de opstelling van de regels,
zullen ze zich meer verantwoordelijk voelen en beter aan de regels houden.
De lange weg van sociaal probleem naar handhaving
Een wetsontwerp gaat eerst met een memorie van toelichting ter beoordeling naar de tweede kamer
of de gemeenteraad, waar de politieke partijen zich erover buigen. Vaak moeten dan compromissen
gesloten worden. Deze compromissen maken een kwestie niet duidelijker. De compromissen gaan
terug naar de tekentafels, waar de ambtenaren ze weer bij kunnen stellen. De wet wordt na een fase
van debat en besluitvorming met veel mitsen en maren aangepast. Als de wet uiteindelijk is
aangenomen, blijkt vaak dat de wet niet gemakkelijk valt te handhaven. De wetsontwerpers staan te
ver weg van de praktijk om de knelpunten in de uitvoering te kunnen overzien en er de handhaving
goed op af te stemmen. Politici gaan er vaak van uit dat mensen zich ook daadwerkelijk aan de
opgestelde regels houden, vooral als je met harde maatregelen dreigt. Maar zo werkt het niet. Als er
geen toezicht is, is het overtreden van de wetten makkelijk. Daarom wordt in de wet ook voorzien in
toezicht en handhaving. Dit is echter wel de laatste schakel in de totstandkoming van beleid, en deze
2
,blijkt vaak het zwakst. Wat bedacht wordt is vaak niet handhaafbaar in de praktijk. Daarnaast worden
de ervaringen van handhavers te weinig gebruikt als opstap naar betere wetgeving.
Daarnaast zijn boa’s doorgaans bevoegd en geschoold op één bepaald domein.
Wetten en regels veranderen in een veranderende samenleving
We leven in Nederland in een rechtsstaat, wat inhoudt dat we in principe allemaal dezelfde rechten
en plichten hebben. Daarnaast kent een rechtsstaat het streven om met behulp van wetten en regels
te zorgen dat iedereen naar vermogen kan deelnemen aan de samenleving, en dat er zorg is voor
degenen die dat niet kunnen. Ook kunnen we in het geval van schending van gelijkheid, protesteren.
We kunnen misstanden in de publiciteit brengen, er kunnen vragen over worden gesteld in de
Tweede Kamer. Zo kan wetgeving worden veranderd en bijgesteld.
Ons rechtssysteem is een zeer complex geheel geworden. De volgende ontwikkelingen leiden ertoe
dat wetten en regels veranderen en steeds complexer worden.
Ontwikkelingen in de samenleving: toenemende luchtvervuiling door industrie en vervoer
vraagt om milieuwetgeving. De toename van echtscheidingen vraagt om wetgeving rond
erfrecht. De opkomst van drugs vraagt om drugswetgeving. Ook veranderingen van normen
en waarden zijn van invloed op de wetgeving. Homoseksualiteit was strafbaar en
verkrachting binnen het huwelijk niet.
Gebleken onvoorziene onrechtvaardigheden: kenmerkend voor wetgeving is het principe
van ‘gelijke monniken, gelijke kappen.’ Als blijkt dat door een wet stelselmatig mensen
buiten de boot vallen, wordt voor die uitzonderingsgevallen een nieuwe regel gemaakt, om
zo weer gelijkheid te creëren.
Gebleken fraudegevoeligheid: na invoering van een wet kan blijken dat er misbruik van
wordt gemaakt, of dat er meer vraag naar is dan verwacht. Dan kunnen de regels
aangescherpt worden, waardoor preciezer wordt vastgelegd wie er wel en wie niet onder die
wet vallen.
Bezuinigingen: snoeien in wetten omdat er bezuinigd moet worden gaat vaak gepaard met
aanscherping van de regels
Politieke prioriteiten: na de verkiezingen treedt een nieuwe regering aan de andere
prioriteiten stelt wat resulteert in nieuwe wetten of nieuwe uitvoeringsbepalingen. Denk aan
bijvoorbeeld het vreemdelingenrecht.
De regelreflex: regels hebben als doel een probleem op te lossen, maar er zijn vaak ook
andere oplossingen mogelijk. De neiging om eerst naar regels te grijpen noemen we de
regelreflex. Dit leidt steeds weer tot nieuwe regels.
De uitvoering van wetten en regels wordt door de verfijning van regels zo moeilijk dat er steeds meer
specialisten komen die maar één wet kunnen begrijpen en uitvoeren, wat weer leidt tot een ander
probleem: verkokering. Voor ieder probleem moeten burgers naar een ander loket, terwijl de
problemen vaak samenhangen. De overheid heeft inmiddels ook door dat ze niet eindeloos door kan
gaan met verfijning. Er wordt bijvoorbeeld gesnoeid in regelingen om armoede te bestrijden en de
regels om een aanbouw aan een woonhuis te mogen bouwen worden verruimd. Dit wordt
deregulering genoemd.
Windowdressing of symboolwetgeving
Wat als er wetten worden gemaakt waarbij je je afvraagt of het probleem hiermee wel wordt
opgelost en of strikte handhaving van de regels het probleem niet juist groter maakt? Vaak gaat het
om wetgeving waarmee de wetgever een daad wil stellen bij een probleem dat niet alleen
maatschappelijke, maar ook een ethische kant heeft. Zo werd in 2013 de wietpas geïntroduceerd,
maar deze maatregel werkte averechts: hij leidde tot een levendige straathandel met buitenlandse
blowers die voor grotere problemen zorgde dan er voorheen waren. Dit noemen we
3
, Windowdressing: er worden maatregelen genomen om te bewijzen dat het de overheid ernst is,
terwijl er weinig daadwerkelijk positieve effecten te verwachten zijn. Dit gebeurt ook op kleinere
schaal. Denk aan een vmbo-school die daadkrachtig wil optreden tegen geweld op school. Er komt
een zerotolerancebeleid: zonder aanzien des persoons worden leerlingen die geweld gebruiken
tegen docenten of tegen elkaar, voor een aantal weken geschorst. Zes jongens worden in de
examentijd geschorst vanwege een vechtpartij. Het resultaat is dat ze gefrustreerd en zonder
diploma op de arbeidsmarkt belanden. De andere leerlingen beschuldigen de school van
machtsmisbruik, wat de sfeer nog meer aantast.
Regels die problemen lijken op te lossen maar het niet doen, zijn extra lastig te handhaven. Ze tasten
de geloofwaardigheid en het gezag aan. Daar komt bij dat het falen van regels vaak wordt
toegeschoven aan het falen van de handhaving. Er wordt ook weinig gebruikgemaakt van de
ervaringen van handhaver s om het. Beleid bij te stellen, en dat geldt met name bij
symboolwetgeving.
4
