HOORCOLLEGES BESTUURSRECHT
RECHTSBESCHERMING
WEEK 1: GRONDSLAGEN VAN HET BESTUURSPROCESRECHT EN
BEVOEGDHEIDSVERDELING
Leerdoelen:
U heeft kennis van de verschillende procedures die er zijn om bestuursrechtelijke geschillen te beslechten
U heeft kennis van de constitutionele grondslag van bestuursprocesrecht
U kent de naam en de rechtsregel van de standaardjurisprudentie: Changoe/Staat, en Benthem
U heeft kennis van de hoofdfuncties en beginselen van het bestuursprocesrecht en kan deze toepassen in een
concreet geval
U heeft kennis van de bevoegdheidsverdeling van de bestuursrechtspraak en kan de vraag naar absolute en
relatieve competentie toepassen in een concreet geval
Literatuur:
Boek Bestuursrecht 2, Hoofdstuk 1 en 2
Standaardjurisprudentie
HR 28 februari 1992, o.a. gepubliceerd in AB 1992/301 (Changoe)
EHRM 23 oktober 1985, o.a. gepubliceerd AB 1986/1 (Benthem)
PROCEDURES OM BESTUURSRECHTELIJKE GESCHILLEN TE BESLECHTEN
- voorprocedure
- eerste aanleg
- hoger beroep (regulier,
- vereenvoudigde behandeling, versnelde
behandeling)
- voorlopigevoorzieningenprocedure
- herziening
- klachtprocedure, Nationale ombudsman
Art. 1:5 van de Awb is belangrijk.
Bezwaar is een procedure bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen. Het is een
heroverweging door hetzelfde bestuursorgaan.
Administratief beroep gaat het om een beroep bij een ander (hoger) bestuursorgaan.
Uniforme openbare voorbereidinsgprocedure – Uov. Hierin wordt ook een beslissing heroverwogen,
dit is alleen een zienswijze i.p.v. bezwaar. Hierna kan men geen bezwaar meer maken, art. 7:1d Awb.
Uitgangspunt is dat beroep wordt gedaan bij de rechter, in eerste aanleg bij de rechtbank. Hoger beroep bij de
CBB/ CRvB/ ABRvS. Daarop zijn uitzonderingen; eerste aanleg bij ABRvS, Hoger beroep bij het hof en denk aan
Cassatieberoep.
Verzoek aan de voorzieningenrechter
Vovo-procedure = bestuursrechtelijk kort geding. Hangende bezwaar of beroep, er moet dus een bodem -
procedure lopen. De rechter gaat ten eerste na of hij wel bevoegd is. Daarna wordt nagegaan of het beroep wel
ontvankelijk is. Vervoglens wordt het besluit getoetst; object, gronden, ex nunc/tunc.
Beoordeling bij de rechter mond uit in een uitspraak. Dicta, zelf voorzien, schadevergoeding, proceskosten etc.
Verder wordt aandacht besteedt aan de gevolgen van de uitspraak; formele rechtskracht, kracht van gewijsde.
STANDAARDJURISPRUDENTIE CHANGOE/STAAT & BENTHEM
1
,Guldemond/ Noordwijkerhout
Vooraf nog dit belangrijke arrest, over dempen van een stukje vaarsloot door de gemeente N waardoor
Guldemond in genot van zijn eigendom werd geschaad. Mag de civiele rechter oordelen over een geschil
tussen burger en overheid? (uit onrechtmatige daad, waar geen bestuursrechtelijke rechtsgang is
opengesteld)? Wat is bepalend voor de gewone rechter? Stelling bestuur: fundamentum petendi. Stelling eiser:
objectum litis. Het laatste, dus niet het (privaat- of publiekrechtelijke) karakter van het geschil, maar het recht
waarop eiser zich beroept. Dit brengt mee dat civiele rechter ook kennis kan nemen van geschil tussen
overheden onderling.
Dit was de voorloper van art. 112 Gw.
Changoe arrest, HR 28-02-1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0527
Vooraf: er zijn twee stappen: de civiele rechter is altijd bevoegd, ook als je naar een gespecialiseerde bestuurs -
rechter kunt. Maar de rechter verklaart dan de eiser niet-ontvankelijk in zijn vordering omdat er een bestuurs -
rechtelijke rechtsgang met voldoende waarborgen openstaat.
Er was hier sprake van een ambtenaarrechtelijke zaak. Changoe is een belastingambtenaar en wordt ontslagen.
Dat ontslag wordt ingetrokken (na een procedure) en hij eist schadevergoeding via de civiele rechter, actie
o.g.v. art. 6:162 BW. Waarom naar de civiele rechter? Gesteld wordt dat de bestuursrechter terughoudend is
bij het toekennen van schadevergoeding, geen wettelijke rente rekend en dat er geen sprake zou zijn van
vergoeding van de proceskosten. Kortom: minder waarborgen dan in de civiele procedure. De rechtbank zei
dan ook ‘ik ben onbevoegd’. Weigering schadevergoeding is dan het besluit. Daar staat beroep open bij de
bestuursrechter.
Ambtenarenrecht = arbeidsrecht voor bepaalde mensen in dienst van de overheid
8:2(1) Met een besluit wordt gelijkgesteld:
a. een andere handeling van een bestuursrogaan waarbij een persoon met betrekking tot diens in artikel
3 van de Abmtenarenwet 2017 bedoelde hoedanigheid, zijn nagelaten betrekkingen of zijn recht-
verkrijgenden belanghebbende zijn,
a. dus alle handelingen t.a.v. ambtenaar zijn appellabel bij de rechtbank afdeling bestuursrecht
respectievelijk CRvB.
i. Besluiten
ii. Feitelijke handelingen
iii. ‘privaatrechtelijke’ rechtshandelingen (die t.a.v. ambtenaar eigenlijk onbestaanbaar
zijn)
De bestuursrechter (rechtbank, afdeling bestuursrecht) en CRvB zijn dus altijd bevoegd, in wat voor zaak van
ambtenaar als zodanig dan ook. Nooit t.a.v. een ambtenaar een aanvullende taak voor de civiele rechter.
Daarom het oordeel van de rechtbank als civiele rechter dat zij in ambtenaren onbevoegd is.
Kernoverweging HR: r.o. 3.2 ‘Wanneer een administratieve rechter bevoegd is van een geschil kennis te nemen,
doet zulks in het algemeen niet af aan de bevoegdheid van de burgerlijke rechter op grond van art. 2 Wet RO,
met name niet aan zijn bevoegdheid met betrekking tot vorderingen uit onrechtmatige daad. Wel dient de eiser
door de burgerlijke rechter niet ontvankelijk te worden verklaard, wanneer, kort gezegd, de administratieve
rechter voldoende rechtsbescherming biedt (zie bijv. HR 25 nov. 1997, NJ 1978, 225)
Conclusie:
Zelfs wanneer de bestuursrechter (en in hoger beroep een niet rechterlijke macht gerecht) bevoegd is
om over elk soort handeling te oordelen,
Ook dan is de civiele rechter altijd bevoegd, maar eiser in zijn vordering niet-ontvankelijk wanneer een
met voldoende waarborgen omgeven bestuursrechtelijke weg openstaat.
Dat de bestuursrechtelijke weg met voldoende waarborgen is omgeven, wordt al geruime tijd
algemeen aangenomen.
2
,Benthem arrest, EHRM 23-10-1985, ECLI:NL:XX:1985:AC9055
Het gaat om de principieel vraag wie het beste rechtsbescherming kan bieden tegen de overheid.
Eind 19e en begin 20e eeuw: bijzondere bestuursrechtspraak op deelterreinen belastingrecht.
1902 Beroepswet: ambtenaren- en socialezekerheidsrechten (in hoger beroep CRvB)
1954 Wet Arbo (voorloper Wbbo): CBB
1976 Wet Arob: ARRvS
Sinds 1862, op ruime schaal administratief beroep bij de Kroon. Deze kreeg in 1983 grondwettelijke basis.
Dus in Nederland is er geen principiële keuze voor rechtspraak in geval van geschillen van de burger met de
overheid. Uit een oogpunt van Trias is dat onbegrijpelijk. Maar in Nederland is men daarover pragmatisch. De
HR kwam niet tot het oordeel dat het Kroonberoep niet met voldoende waarborgen is omgeven, zodat je in je
vordering bij de civiele rechter ontvankelijk bent ook waar beroep op de Kroon openstaat. Toch moest het een
keer misgaan..
Casus: in de jaren ’70 wordt LPG een populaire brandstof. Oliemaatschappijen kunnen er flink aan verdienen.
Maar de LPG-pomp is niet ongevaarlijk, daarom is er rijksbeleid met o.a. afstand regels. Deze is neergelegd in
richtlijnen van het rijk. Het B&W zijn bevoegd tot vergunningverlening. Zij mogen zelf beleidsregels vaststellen
(art. 4:81 lid 1). Maar de rijksoverheid wil dat rijksbeleid (richtlijn) wordt toegepast.
Een milieu-inspecteur (rijksambtenaar) heeft het wettelijk recht om tegen milieubesluiten van de lagere
overheid beroep in te stellen bij de Kroon, deze worden feitelijk voorbereid op het ministerie van milieu. Die
milieuminister draagt de inspecteur op om Kroonberoep in te stellen wanneer het B&W besluit over LPG-pomp
wanneer deze afwijken van de richtlijn.
Oliemaatschappijen vinden die richtlijn te streng. Ze willen een ander LPG-rijksbeleid. Zij willen dat doen door
het Kroonberoep onderuit te halen. Ze zoeken een sterke casus en komen uit bij de heer Benthem,
garagehouder te Noorderwolde, met de wens van een LPG-pomp. Dit is een sterke casus: de B&W zijn
bevoegd, er wordt beroep ingesteld door een milieu-inspecteur op grond van het rijksbeleid bij de Kroon,
feitelijk de eigen minister, want de milieuminister is nauw betrokken bij de uitspraak in het Kroonberoep.
Kortom: De rijksambtenaar die bij eigen minister in beroep komt, in opdracht van diezelfde minister, om het
beleid van diezelfde minister te handhaven.
Hoezo onafhankelijkheid en onpartijdigheid?
Het komt voor het hof in Straatsburg. Is er sprake van een Serious dispute (serieuze zaak), en er moet sprake
zijn van Civil rights and obligations (verdragsautonoom).
Weliswaar waarborgen in de Kroonprocedure,, maar met name advies van de onafhankelijke afdeling voor de
geschillen van bestuur van de RvS. Maar, wanneer de regering het niet eens is met dat advies, kan de zaak
opnieuw aanhangig gemaakt worden. De Kroon is niet gebonden aan het advies, zij kan contrair gaan: kan
afwijken van het advies. De kroon is geen onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld in de
zin van art. 6 lid 1 EVRM. Dit was het einde van het Kroonberoep.
HOOFDFUNCTIES VAN BESTUURSPROCESRECHT
Handhaving objectieve recht (recours objectif)
Individuele rechtsbescherming (recours subjectif)
De overheid heeft een bijzondere positie. Denk aan het geweldsmonopolie, en andere machtsmiddelen. Er is
behoefte aan individuele rechtsbescherming tegen de overheid. Maar ook in het belang van de gemeenschap.
3
, Rechtsbescherming in het belang van de naleving van het objectieve recht
Als je wilt dat het recht zo goed mogelijk wordt nageleefd, dan moet toegang tot rechtsbeschermingsvoor-
zieningen zo groot mogelijk zijn. Dan immers is maximale controle mogelijk.
In de meest extreme vorm: iedereen moet tegen elke bestuurshandeling kunnen opkomen, dus geen
beperkingen tot (bepaald type) besluit, beperkingen tot belanghebbenden, geen bezwaar- en beroepstermijn,
de rechter moet bestuurshandelingen ook (ambtshalve) toetsen buiten de door eiser aangevoerde gronden en
de mogelijkheid van reformatio in peius (herziening ten nadele).
Rechtsbescherming in het belang van de bescherming rechtspositie van een individueel rechtssubject
Als je wilt dat de rechtspositie van het individu zo goed mogelijk wordt beschermd, dan hoeft de rechts -
bescherming niet verder te gaan dan volgens het individu noodzakelijk. Dus alleen rechtsbescherming voor
zover het individu in zijn rechtspositie wordt geraakt én individu zelf daarin wil worden beschermd. Dus alleen
de belanghebbende. (1:2 lid 1)
De toetsing is beperkt tot bepaalde besluiten (8:1 e.v.)
Toetsing door de rechter op grondslag van het beroep, niet daarbuiten (8:69 lid 1): ‘ De bestuursrechter doet
uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het voor -
onderzoek en het onderzoek ter zitting.’
Relativiteit: art. 8:69a: ‘De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op grond dat het in strijd is met een
geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel
kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.’
Het Awb-procesrecht kenmerkt zich door het idee van recours subjectif. Maar niet geheel in absolute zin; het
begrip belanghebbende is niet zo beperkt. Het gaat om meer belangen dan alleen de belangen die betrokken
zijn uit het oogpunt van het specialiteitsbeginsel als bedoeld in art. 3:4 eerste lid Awb. Er kunnen ook niet-
belanghebbenden in een uov-procedure zienswijze inbrengen, art. 3:15 lid 2 Awb. Een derde voorbeeld dat
illustreert dat het Awb-procesrecht ook soms wel kenmerkt door elementen van het recours objectif, art. 1:2
derde lid; organisaties kunnen als belanghebbende worden aangemerkt.
In het Kroonberoep lag de nadruk op het idee recours objectif. Dit paste beter bij de positie van de Kroon.
Echter, ook het Kroonberoep beperkte zich tot bepaalde besluiten. Ook was het zo dat belanghebbende beroep
konden instellen en lang niet altijd iedereen. Er gold een beroepstermijn. Weliswaar de mogelijkheid van
toetsen buiten de aangevoerde gronden en van reformatio in peius, maar een reformatio en peius gebeurde
dat zelden. Het idee van recours objectif is dus evenmin in absolute zin doorgevoerd.
MvT over Awb-procesrecht: bieden van individuele rechtsbescherming is de primaire doelstelling. Dit is later
nog weer aangescherpt door de invoering van het relativiteitsvereiste in art. 8:69a Awb.
Die ontwikkeling van recours objectief naar recours subjectief bestaat niet helemaal op zichzelf. Het blijft van
belang dat het objectieve recht wordt nageleefd. Daarvoor moet men middelen hebben. Als je het bestuurs -
procesrecht laat beperken tot de versterking van de individuele rechtspositie dan heb je in compenserende zin
andere voorzieningen nodig. Die ander voorzieningen bestaan in de vorm van het toezicht. ACM, DNB, AFM,
AP, NVWA, en diverse (andere) inspecties, zoals ILT, Inspectie SZW, IGJ enz. deze letten op de naleving van
objectief recht, zodat bestuursorganen bij overtreding kunnen overgaan tot handhaving. EU zelf beschikt
amper over inspecties of middelen om naleving Unierecht te waarborgen. Daarom kennen wij bijvoorbeeld het
doeltreffendheidsbeginsel. Het kan ertoe leiden dat bepaalde voorzieningen die voldoen aan recours subjectief
onder het Europees recht niet aanvaardbaar zijn. Zo kan men zich afvragen of het relativiteitsbeginsel wel in
overeenstemming is met Europees recht.
De overige functies van het bestuursprocesrecht zijn het bijdragen aan rechtsontwikkeling en in het verlengde
van individuele rechtsbescherming de functie van geschilbeslechting/conflictoplossing. Het heeft namelijk niet
alleen betrekking op het bestreden besluit, de beoordeling op rechtmatigheid, maar het gaat om
achterliggende conflicten op lossen.
4
