Leereenheid 1 Staats- en bestuursrecht
Hoofdstuk 1: bestuursrecht
§ 1.1 Aard en Karakterisering
1 Eerste omschrijving
Bestuursrecht is het recht voor, van en tegen het overheidsbestuur. Het bestuursrecht geeft
een grondslag voor het bestuursoptreden, en instrumenteert dit. Maar, het is ook het recht
van het bestuur. De uitoefening van de bevoegdheden die de wetgever aan het bestuur
toekent, levert zelf vaak ook weer nadere rechtsvorming op, bijvoorbeeld in de vorm van
plannen, nadere regelgeving en beleidsregels, maar ook in de vorm van beschikkingen zoals
vergunningen en subsidieverleningen. Ten slotte is het recht tegen het bestuur in de zin dat
het de burger waarborgen biedt tegen het bestuursoptreden. Het gaat dan niet alleen om
bezwaar en beroep, maar ook om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, alsmede
om openbaarheid, inspraak, zienswijzen of bedenkingen naar voren te brengen en een
intern en extern klachtrecht.
2 Eigen benadering
Het vertrekpunt van de benadering uit het boek is dat de overheid in een democratische
rechtsstaat een positie heeft die principieel anders is dan die van de andere rechtssubjecten.
De overheid moet steeds en mag uitsluitend het algemeen belang dienen, haar handelen
dient een adequate grondslag te hebben, en bij dat handelen moet zijn voorzien in
waarborgen voor de burger. Het bestuursrecht vervult ten opzichte van het bestuur drie
functies: een legitimerende, een instrumentele en een waarborgfunctie.
3 Bestuur: trias politica
Het begrip ‘overheidsbestuur’ kan twee betekenissen hebben: het kan duiden op de
bestuursorganisatie of op de activiteit, of de functie van het besturen.
Het gaat nu vooral om de tweede betekenis, besturen als functie. De bestuurlijke functie
wordt in de leer van de trias politica onderscheiden van de wetgevende en de
rechtsprekende functie. In veel benaderingen van het bestuursrecht wordt besturen gezien
als overheidsfunctie die niet bestaat uit wetgeving of rechtspraak, en het ‘bestuur’ als ieder
overheidsorgaan dat niet behoort tot de wetgevende of rechtsprekende macht.
In de trias-politicaleer is de uitvoerende macht belast met de uitvoering van de door de
volksvertegenwoordiging vastgestelde wetten. Besturen is echter aanmerkelijk meer dan
alleen uitvoering van de wet, reden waarom men het begrip ‘uitvoering’ later heeft
vervangen door ‘bestuur’.
De benadering van ‘besturen’ als de overheidsfunctie die niet bestaat uit wetgeving of
rechtspraak is het uitgangspunt van de Algemene wet bestuursrecht. Artikel 1:1 Awb
hanteert in het eerste lid een omschrijving van het begrip ‘bestuursorgaan’ die alle
, overheidsorganen omvat, waarna het tweede lid er de wetgever (in formele zin) en de
rechterlijke macht weer van uitzondert. De uitvoerende macht blijft dus over.
4 Bestuur is (veel) meer dan uitvoering
Besturen is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van
individuele burgers rechtstreeks betrokken zijn (bestuur op microniveau), maar betreft ook
het door de overheid ‘besturen’ van de samenleving als geheel, door middel of op basis van
wet- en regelgeving (bestuur op macroniveau). In deze benadering is het bestuur te
omschrijven als het van overheidswege behartigen van het algemeen belang, waar dit naar
constitutionele en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt geacht.
5 Het algemeen belang
De omschrijving van het besturen als het van overheidswege behartigen van het algemeen
belang, waar dit naar constitutionele en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk
wordt geacht, zegt weinig over wat tot het algemeen belang moet worden gerekend, en wat
de overheidstaak behoort te zijn. Alleen het woord ‘noodzakelijk’ geeft een rangorde tussen
overheid en particulier aan. Er moet een min of meer dwingende reden zijn voor
overheidsingrijpen, wil dit gelegitimeerd zijn: ontbreekt die reden, dan dient de behartiging
van het betrokken belang aan de samenleving te worden overgelaten.
Wat tot het algemeen belang behoort, valt juridisch in zeer beperkte mate aan te geven. Het
zou geen democratie zijn als het recht op voorhand zou aangeven welke taken de overheid
wel, en welke zij niet moet behartigen. Wel kan de overheid zichzelf binden door in
verdragen en in de Grondwet bepaalde overheidstaken vast te leggen.
Wel staat vast dat de overheid uitsluitend het algemeen belang mag behartigen. De overheid
zal vaak particuliere belangen moeten afwegen tegen het algemeen belang en tegen elkaar,
en soms particuliere belangen uitdrukkelijk mede moeten behartigen. Dat kan alleen het
geval zijn wanneer dit particuliere belang deel uitmaakt van een algemeen belang dat
behartiging van overheidswege behoeft.
6 Bestuursrecht
‘Bestuur’ ziet dus op het van overheidswege behartigen van het algemeen belang;
bestuursrecht ziet op het juridische aspect daarvan. Het bestuursrecht heeft zowel
betrekking op het besturen van de samenleving op macroniveau (algemene beleidsbepaling,
wet- en regelgeving) als op microniveau (concrete bestuurshandelingen als beschikkingen en
feitelijke handelingen).
7 Legitimerende functie
Het bestuursrecht voorziet het bestuursoptreden van een juridische grondslag. Deze
grondslag dient uiteindelijk herleid te kunnen worden tot de Grondwet, maar het
overheidsoptreden behoeft veelal nadere regulering in wettelijke voorschriften, plannen en
andere besluiten. De legitimerende functie komt tot uiting in het in leven roepen van
