Samenvatting leereenheid 6
§ 3.4 Bestuurlijke beslissingsruimte
3.4.1. Algemeen
110 Bestuurlijke vrijheid; het voorbeeld van een vergunningstelsel
Bestuursorganen hebben de bevoegdheid eenzijdig de rechtspositie van burgers te bepalen.
Afhankelijk van de manier waarop de wetgever deze bevoegdheid heeft geregeld, hebben
bestuursorganen daarbij een bepaalde mate van vrijheid om te beslissen: beslissingsruimte.
Het bestuursrecht is onder andere het recht van het bestuur. De bestuursorganen voltooien
op basis van talrijke bestuursbevoegdheden het proces van normstelling dat door de
wetgever in gang is gezet (gelede normstelling). Hierbij moeten zij keuzes maken en
maatwerk leveren.
Normstelling in individuele gevallen vindt vaak plaats door middel van een vergunningstelsel.
Kern van zo’n stelsel is het verbod van een door de wet omschreven activiteit (bv. het
plaatsen van een marktkraam of iets bouwen). Gelijktijdig kent de wetgever dan aan een
bestuursorgaan de bevoegdheid toe om dit verbod in bepaalde gevallen terzijde te stellen.
Dit gebeurt door vergunningverlening. Het verlenen van een vergunning staat dus gelijk aan
het opheffen van een specifieke verbodsregel. Zo kan het bestuursorgaan met het oog op de
belangen van de wet (specialiteitsbeginsel) de activiteit reguleren.
Het vergunningverlenende orgaan zal eerst moeten nagaan of het vergunningstelsel ten
aanzien van een activiteit van toepassing is. Vervolgens zal het publieke belang dat door dit
stelsel wordt beschermd (bv. de verkeersveiligheid of het behoud van monumenten)
meestal moeten worden afgewogen tegen de betrokken particuliere belangen.
Komt het bestuursorgaan op basis van de afweging van belangen tot de conclusie dat de
vergunning mag worden verleend, dan worden aan die vergunning vaak nog voorschriften
verbonden. Deze vergunningvoorschriften bevatten dan de normen waaraan de
vergunninghouder in concreto gebonden is. Zo kan aan een standplaatsvergunning voor een
visverkoper het voorschrift worden verbonden dat de exploitant in de directe nabijheid van
zijn verkooppunt twee afvalbakken moet plaatsen.
111 Soorten van bestuurlijke vrijheid
In het kader van een bestuursbevoegdheid kan een bestuursorgaan over verschillende
soorten vrijheid beschikken. De wetgever kan immers niet alles in detail regelen. Over het
rechtskarakter van bestuurlijke vrijheid bestond intussen veel verschil van inzicht.
Sommige zagen geen licht schijnen tussen een strakke binding van het bestuur aan de wet
en volledige vrijheid. Zij meenden dat het bestuur ofwel nauwkeurig de wet moest uitvoeren
ofwel volledig naar eigen inzicht mocht handelen.
,Anderen kwamen echter al snel tot het belangrijke inzicht dat bestuurlijke beslissingsvrijheid
niet alleen wordt begrensd door de wet en de bedoelingen van de wetgever, maar ook door
het ongeschreven bestuursrecht.
Tegenwoordig wordt genuanceerd gedacht over de beslissingsvrijheid van het bestuur. Het
gaat vaak om graduele verschillen. Soms hoeft het bestuur alleen vage wettelijke begrippen
uit te leggen. In andere gevallen heeft de wetgever het bestuur veel meer vrijheid gelaten,
bijvoorbeeld om belangen af te wegen. Men spreekt dan van ‘beleidsvrijheid’. Ook in dat
geval kan een bestuursorgaan niet volledig naar eigen inzicht handelen, maar dient het op
basis van een daadwerkelijke en evenredige afweging van de betrokken belangen (vlg. art.
3:4 Awb) te kiezen voor een bepaalde wijze van bevoegdheidsuitoefening.
Bestuurlijke vrijheid tot (rechts)handelen bestaat slechts binnen de grezen van het
geschreven en ongeschreven bestuursrecht. van een rechtsvrije ruimte voor het bestuur kan
in een rechtsstaat geen sprake zijn.
112 De structuur van bestuursbevoegdheid
Bestuursbevoegdheden (bestuurlijke bevoegdheidsnormen) kunnen worden ontleend in een
normadressaat of normsubject (het bevoegde bestuursorgaan), de normconditie of
toepassingsvoorwaarden (de omstandigheden waaronder de bevoegdheid geldt of
toepasbaar is), een normobject (de bevoegdheid die wordt toegekend; d.w.z. het juridische
vermogen van het bestuursorgaan tot handelen – bv. een verbod) en een normoperator
(een vorm van behoren, dat wil zeggen mag, mag niet, of moet).
Bij de uitoefening van een bestuursbevoegdheid kan een bestuursorgaan verschillende
vormen van (keuze)vrijheid hebben (beslissingsruimte). Het is gangbaar om een onderscheid
te maken tussen de beoordelingsfase en de besluitfase.
De vraag of een bestuursorgaan in de beoordelingsfase enige ruimte (beoordelingsruimte of
beoordelingsvrijheid) bezit, wordt bepaald door de formulering van de normconditie. Of het
bestuursorgaan in de besluitfase ruimte (beleidsvrijheid) bezit, wordt bepaald door de
normoperator. Wij lichten dit toe aan de hand van een voorbeeld.
,Op grond van artikel 20 Wet BOPZ kan de burgemeester de last geven tot (tijdelijke)
inbewaringstelling van een persoon van twaalf jaar of ouder die geen blijk geeft van de
nodige bereidheid zich in een psychiatrisch ziekenhuis te doen opnemen, indien naar zijn
oordeel het ernstige vermoeden bestaat dat een stoornis van de geestvermogens de
betrokkene gevaar doet veroorzaken.
Normadressaat van deze bevoegdheid is de burgemeester.
Normobject is het geven van de last tot (tijdelijke) inbewaringstelling van de betrokken
persoon.
Normconditie is dat een persoon van twaalf jaar of ouder geen blijk geeft van de nodige
bereidheid zich in een psychiatrisch ziekenhuis te doen opnemen en naar het oordeel van de
burgemeester het ernstige vermoeden bestaat dat een stoornis van de geestvermogens de
betrokkene gevaar doet veroorzaken.
Normoperator is kunnen, dat wil zeggen ‘mogen’ (dus niet ‘moeten’). De burgemeester mag
onder voorwaarden iets (nl. een last geven), maar is daartoe niet verplicht.
Is hier sprake van beoordelingsruimte voor het bestuursorgaan?
Dat hangt af van de normconditie. Bij de bestudering van de normconditie blijkt al snel dat
de wetgever de burgemeester ruimte tot wetsuitleg laat. Zo zal de burgmeester moeten
bepalen wast hij verstaat onder een ‘stoornis van de geestvermogens’. Zelfs kan de vraag
rijzen welke instelling voldoet aan de maatstaven van ‘psychiatrische ziekenhuizen’.
Maar de normconditie laat meer ruimte tot beoordeling en beperkt zich niet tot het
uitleggen van begrippen. De wetgever heeft zelfs uitdrukkelijk aan het oordeel van de
burgemeester overgelaten of in een bepaalde casus het ernstige vermoeden bestaat dat een
stoornis van de geestvermogens de betrokkene gevaar doet veroorzaken.
Hier is een speciaal soort beoordelingsruimte aan de orde, te weten beoordelingsvrijheid. De
bestuursrechter moet in het geval van beoordelingsvrijheid het oordeel van het
bestuursorgaan over de beoordeling in concreto in beginsel respecteren. Hij behoort met
name het oordeel over de kwalificatie van de feiten afstandelijk (marginaal) te toetsen en hij
mag niet zomaar zijn eigen oordeel over het ‘ernstige vermoeden’ van verstoring van de
geestvermogens voor dat van de burgemeester in de plaats stellen.
Of er ook beleidsvrijheid bestaat (de ruimte om belangen af te wegen), hangt af van de
normoperator. Dat is in het voorbeeld het woord ‘kan’. De burgemeester kan dus van de
lastgeving afzien, ook al is aan de normconditie voldaan. Er is dus beleidsvrijheid.
Bestuurlijke beslissingsruimte:
- Beleidsvrijheid
- Beoordelingsruimte*
Beoordelingsruimte:
- Objectieve beoordelingsruimte
, - Beoordelingsvrijheid*
*in geval van beoordelingsvrijheid of beleidsvrijheid toetst de rechter marginaal.
Het is denkbaar dat een bevoegdheid geen enkele beoordelingsvrijheid en beleidsvrijheid
kent. In dat geval spreken we dan van een ‘gebonden’ bevoegdheid. Het bestuursorgaan
heeft bij een zodanige bevoegdheid geen vrijheid ten opzichte van de rechter om feiten te
kwalificeren. Van ruimte voor belangenafweging is evenmin sprake.
Als de feiten de toepassingsconditie vervullen moet een gebonden bevoegdheid worden
uitgeoefend. De rechter mag en moet de bevoegdheidsuitoefening in dit kader intensief
toetsen.
Een voorbeeld is artikel 46 lid 2 van de Gemeentewet. Een wethouder die een verboden
functie bekleedt (welke functies nauwkeurig in de wet zijn genoemd), moet door de
gemeenteraad worden ontslagen. Hier is geen ruimte voor belangenafweging en het maken
van een keuze (bv. gedogen omdat de functie slechts tijdelijk wordt bekleed).
3.4.2. Beoordelingsfase
113 Normconditie en objectieve vage begrippen
Een wettelijke normconditie laat een bestuursorgaan, zoals gesteld, altijd wel enige
(objectieve) beoordelingsruimte. Op zijn minst zal het bestuursorgaan vage wettelijke
termen moeten uitleggen. Als de wetgever probeert om een bestuursbevoegdheid
(normconditie) nauwkeurig te omschrijven, maar zich hierbij moet bedienen van vage
taalkundige begrippen, wordt wel gesproken van ‘objectieve vage begrippen, normen of
termen’. Het bestuursrecht kent een groot aantal objectief vage begrippen. Denk onder
andere aan bouwwerk, afvalstof, slopen, gevaar, schade of hinder, gezondheid, natuur,
gezamenlijke huishouding etc. het gaat hier om begrippen die in het normale spraakgebruik
een voldoende duidelijke betekenis hebben, maar die in een juridische context toch vragen
kunnen oproepen.
Toch onderneemt de wetgever vaak pogingen tot een nauwkeurige definitie. Zo omschrijft
artikel 1 aanhef onder 3 Wet wapens en munitie het begrip ‘vuurwapen’ als: een voorwerp
bestemd of geschikt om projectielen of stoffen door een loop af te schieten, waarvan de
werking berust op het teweegbrengen van een scheikundige ontploffen of een andere
scheikundige reactie. Dat is behoorlijk precies. Maar wat is een projectiel en loop?
Zo lijkt een verbod om zonder vergunning bomen te kappen volstrekt helder. Toch kan er
juridisch discussie volgen naar aanleiding van de vraag wanneer een bepaald gewas een
boom is en wanneer een struik.
