Samenvatting leereenheid 8
13.1.3 Interbestuurlijk toezicht in enge zin
6 Algemeen
Het interbestuurlijk toezicht richt zich vooral op besluiten van bestuursorganen. Naast
zorgen dat het bestuur in overeenstemming met het recht handelt, heeft interbestuurlijk
toezicht nog een ander oogmerk, namelijk het waarborgen dat het in overeenstemming
handelt met het algemeen belang, veelal neerkomend op het beleid van hogere
bestuurslagen.
Voor een groot aantal bestuursbesluiten is de toestemming van een hoger
(toezichthoudend) bestuursorgaan nodig om er rechtskracht aan te verlenen. Dit gebeurt
onder verschillende benamingen zoals goedkeuring, bekrachtiging, verklaring van geen
bezwaar, instemming, bericht van ontvangst, maar heeft steeds dezelfde strekking. De
kwaliteit van het besluit staat centraal.
Het eerste oogmerk van interbestuurlijk toezicht, namelijk rechtmatigheidstoezicht, is als
zodanig niet omstreden, want raakt rechtstreeks de kern van de idee van de democratische
rechtsstaat; wel is discussie over de frequentie waarmee het moet worden gehanteerd.
Het tweede oogmerk, het waarborgen van de eenheid van bestuur, is dat niet zomaar.
Niettemin veronderstelt onze staatsvorm van gedecentraliseerde eenheidsstaat de
mogelijkheid dat de centrale overheid niet alleen door middel van wetgeving eenheid kan
bewerkstelligen, maar ook door ingrijpen in concrete besluiten en andere handelingen van
decentrale overheden (artikel 132 lid 4 Gw).
7 Inlichtingenplicht
Bestuursorganen zijn verplicht inlichtingen te verschaffen aan organen van de centrale
overheid. Inlichtingenplichten vormen een uiterst belangrijke voorwaarde voor de
uitoefening van interbestuurlijk toezicht, maar hebben op zichzelf al een zekere mate van
controlefunctie in die zin dat zij rechtmatig bestuur kunnen bewerkstelligen.
In de Gemeentewet en de Provinciewet is in algemene zin bepaald dat de besturen van die
lichamen de ministers die het aangaat van bericht en raad moet dienen (inlichten) (artikel
118 Gemw en 116 Provw). De inlichtingenplicht is kostbaar, reden voor
compensatieverplichtingen als het gaat om systematische informatie (artikel 119 lid 4 Gemw
en 117 lid 4 Provw).
,8 Preventief toezicht (afd. 10.2.1 Awb)
Afdeling 10.2.1 regelt twee figuren van preventief toezicht:
1) Die, waarbij voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan, de
toestemming van een ander bestuursorgaan is vereist (artikel 10:25 Awb)
2) Die, waarbij een besluit niet mag worden genomen zonder de toestemming van een ander
bestuursorgaan (artikel 10:32), die geen eigen Awb-term heeft, maar waarbij men met name
moet deken aan de verklaring van geen bezwaar.
Het gaat bij de begripsomschrijvingen van artikel 10:25 en 10:32 om materiële begrippen.
Maatgevend is of een bepaalde toezichtsvorm voldoet aan de elementen van de
begripsomschrijving van artikel 10:25 of 10:32: de voor de inwerkingtreding resp. het nemen
van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander
bestuursorgaan.
De begripsomschrijving van goedkeuring ziet alleen op besluiten (schriftelijke beslissingen
van bestuursorganen, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling). Waar in
sommige wetten ook andere handelingen van bestuursorganen onder preventief toezicht
staan, wordt dan de neutrale term ‘toestemming’ gebruikt, waarbij de bepalingen uit de
Awb van overeenkomstige toepassing zijn verklaard.
9 Normering in de Awb; verklaring van geen bezwaar
Goedkeuringsbevoegdheid kan alleen bestaan in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen
(artikel 10:26 Awb). Goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht
of met een andere grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is
voorgeschreven (artikel 10:27).
Toetsing van het ter goedkeuring voorliggende besluit dient in beginsel ex nunc plaats te
vinden; bij de toetsing moet worden afgegaan op de feiten en omstandigheden, zoals die
bestaan op het moment van beoordeling door de goedkeurende instantie.
Artikel 10:28 bepaalt dat aan een besluit waarover een rechter uitspraak heeft gedaan of
waarbij een in kracht van gewijsde gegane uitspraak van de rechter wordt uitgevoerd, geen
goedkeuring kan worden onthouden op rechtsgronden welke in strijd zijn met die waarop de
uitspraak steunt of mede steunt. Deze bepaling heeft alleen betekenis als het gaat om
uitvoering van een uitspraak van een rechter; het is namelijk niet mogelijk dat een rechter
een uitspraak doet over een besluit dat nog goedkeuring behoeft.
Gedeeltelijke goedkeuring kan ingevolge artikel 10:29 Awb alleen geschieden indien
gedeeltelijke inwerkingtreding strookt met aard en inhoud van het besluit; goedkeuring voor
bepaalde tijd of onder voorwaarden kan niet worden verleend, en zij kan ook niet worden
ingetrokken. Voorts kent de Awb nog een overlegverplichting bij gedeeltelijke goedkeuring
of onthouding van goedkeuring (artikel 10:30) en een regeling inzake de termijnen voor
beslissen en omtrent goedkeuring en de fictieve verlenging bij niet tijdig nemen van een
beslissing (artikel 10:31).
Goedkeuring betreft de toestemming voor het inwerkingtreden van een besluit.
, 10 Rechtsbescherming bij preventief toezicht
De rechtsbescherming rond het preventief toezicht is ingewikkeld. Allereerst moet men
inzien dat een besluit dat nog goedkeuring behoeft, niettemin een besluit is waartegen in
beginsel bestuursrechtelijke rechtsbescherming open staat. Het besluit omtrent goedkeuring
is zelf ook een appellabel besluit.
Een besluit dat nog een toestemming behoeft als bedoeld in artikel 10:32 (verklaring van
geen bezwaar), is nog geen besluit en dus ook niet appellabel. De beslissing omtrent de
toestemming zelf is dat weer wel.
Tegen besluiten kan in beginsel door belanghebbenden beroep bij een administratieve
rechter worden ingesteld (artikel 8:1). Dat geldt dus ook voor besluiten die aan goedkeuring
onderhevig zijn. Dit beroep kan pas worden ingesteld op het moment van goedkeuring,
onthouden van goedkeuring of fictieve goedkeuring (artikel 6:8 lid 3). De
bezwaarschriftprocedure is uitgesloten (artikel 7:1 lid 1 onder b). Voor wat betreft de
rechtsfiguur van artikel 10:32 geldt dat er voor de toestemming nog een besluit is, dus ook
geen rechtsingang bij de bestuursrechter.
De beslissing tot het verlenen van goedkeuring is altijd een besluit in de zin van de Awb. Voor
belanghebbenden staat dan ook in beginsel beroep open bij de rechtbank; de
bezwaarschriftenprocedure is wederom uitgesloten (artikel 7:1 lid 1 sub c).
Van beroep is uitgezonderd het besluit tot goedkeuring van een algemeen verbindend
voorschrift of een beleidsregel en van de intrekking van een algemeen verbindend
voorschrift of een beleidsregel (artikel 8:2 onder c). Artikel 8:3 sluit van beroep uit het
besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Daar valt ook de
goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling.
De rechtsbescherming rond onthouding van goedkeuring ligt gecompliceerd. De weigering
een besluit goed te keuren brengt geen rechtsgevolg teweeg, en is daarmee in beginsel geen
besluit in de zin van de Awb, dus ook niet appellabel. De uitzondering hierop is de
onthouding van goedkeuring aan een beschikking (artikel 1:3 lid 2), die dus wel appellabel is
op grond van artikel 8:1 jo artikel 1:3 lid 2.
Voor onthouding van goedkeuring aan algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels
voorziet artikel 8:1 lid 3 onder a in een rechtsingang bij de bestuursrechter.
11 Repressief toezicht (afd. 10.2.2 en 10.2.3 Awb)
Bij het repressieve toezicht van artikel 10:33 Awb spreekt men ook wel van ‘spontane’
vernietiging (en schorsing). De bevoegdheid tot schorsing is door de Awb gekoppeld aan de
vernietigingsbevoegdheid (artikel 10:43 Awb).
Artikel 10:33 geeft geen definitie van spontante vernietiging, maar bakent haar af ten
opzichte van administratief beroep. De vernietiging in de zin van artikel 10:33 ziet ook op
besluiten.
