Bestuursrecht: rechtsbescherming
Week 1 Grondslagen van het bestuursprocesrecht en bevoegdheidsverdeling
Hoofdstuk 1 en 2
Hoofdstuk 1 Plaatsbepaling rechtsbescherming
1.1. Inleiding
Het bestuursrecht gaat over de juridische normen die gelden in de rechtsbetrekking tussen burger en
de overheid.
1.2. Bestuursrechtelijke geschillen
De overheid is de centrale actor in het bestuursrecht. De meeste interacties vinden plaats door middel
van besluiten van bestuursorganen. Een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan
inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Het handelen van de overheid in het kader van de uitoefening van haar publiekrechtelijke taken en
bevoegdheden beperkt zich echter niet tot het nemen van besluiten. Besluiten moeten worden
voorbereid en uitgevoerd.
Over de wijze waarop de overheid diens publiekrechtelijke taken en bevoegdheden uitoefent, kunnen
geschillen ontstaan. Een geschil met de overheid over de uitoefening van diens publiekrechtelijke
taken of bevoegdheden kan altijd aan de rechter worden voorgelegd.
1.3. Procedure ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
Er zijn verschillende procedures beschikbaar om bestuursrechtelijke geschillen te beslechten.
1.3.1. Beroep bij de bestuursrechter
De belangrijkste procedure ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen is die van bezwaar en
beroep tegen besluiten van bestuursorganen. De bestuursrechter is de rechter die bevoegd is te
oordelen over beroep tegen besluiten van bestuursorganen, art. 8:1 Awb. Beroep is per definitie
gericht op de vernietiging van een besluit. Beroep bij de rechter is in de regel pas mogelijk nadat een
bezwaarprocedure is doorlopen bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen.
Uitgangspunt is dat de bestuursrechter alleen oordeelt over besluiten. Voor geschillen die gaan over
overheidshandelen dat niet in een besluit is neergelegd, moet je naar de civiele rechter.
Op het uitgangspunt dat de bestuursrechter oordeelt over besluiten bestaan uitzonderingen. Soms is
diens bevoegdheid beperkter dan het begrip ‘besluit doet vermoeden, soms ruimer.
Besluiten worden onderverdeeld in die van algemene strekking (algemeen verbindende voorschriften,
beleidsregels) en besluiten die dat niet zijn (beschikkingen). Tegen beschikkingen en concretiserende
besluiten van algemene strekking kan bij de bestuursrechter worden opgekomen, tegen algemeen
verbindende voorschriften en beleidsregels niet (art. 8:3 lid 1 onder a Awb).
De bevoegdheid van de bestuursrechter strekt in een aantal gevallen verder dan besluiten. De
instrumenten die wetgever en rechter daarvoor gebruiken, zijn het oprekken van de definitie van het
begrip besluit en het gelijkstellen van een andere handeling van een bestuursorgaan aan een besluit.
Bij het ‘oprekken’ en ‘gelijkstellen’ wordt vastgehouden aan het uitgangspunt dat de bevoegdheid van
de bestuursrechter is gekoppeld aan een besluit. In dat licht heeft de wetgever een revolutionaire stap
gezet, door in hoofdstuk 8 Awb naast het vernietigingsberoep op een verzoekschriftprocedure op te
nemen. Een belanghebbende kan die procedure benutten om de bestuursrechter te verzoeken een
bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade als gevolg van een onrechtmatig besluit.
1
,Behalve dat de bestuursrechter in reactie op het beroep besluiten kan vernietiging, kan hij nu ook
beslissen op verzoeken om schadevergoeding.
Een van de neveneffecten van de introductie van de verzoekschriftprocedure in de Awb is dat
verschillen en overeenkomsten tussen de beroepsprocedure en de verzoekschriftprocedure zichtbaar
worden. Een beroep kan worden beschouwd als een verzoek een besluit te vernietigen.
Verschillende bestuursrechters
Als wordt gesproken over de bestuursrechter zou dat de suggestie kunnen wekken dat er in Nederland
maar één rechterlijke instantie is die zich met bestuursrechtspraak bezighoudt. Dat is niet het geval.
Voor civiele en strafprocedures geldt dat de rechterlijke macht (elf rechtbanken, vier gerechtshoven
en de Hoge Raad) geschillen in beroep, hoger beroep en cassatie behandelt. Voor bestuursrechtelijke
procedures geldt als hoofdregel dat tegen een besluit beroep openstaat bij 1 van de 11 rechtbanken.
Hoger beroep dient, al naargelang de aard van het besluit waar het geschil over gaat, te worden
ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep,
College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) of bij een van de vier gerechtshoven. De
gerechtshoven zijn de hogerberoeprechters in belastingzaken, het CBB doet het ‘economische’
bestuursrecht, de Centrale Raad van Beroep ambtenarenzaken en socialezekerheidszaken en de
Afdeling bestuursrechtspraak de rest van de hogerberoepszaken.
Op de hoofdregel zijn uitzonderingen. In een aantal gevallen is niet de rechtbank maar een van de drie
bijzondere bestuursrechtelijke instanties (CRvB, ABRvS, CBB) de bestuursrechter in ‘eerste en enige
aanleg’.
Rechtseenheidsvoorzieningen
In een systeem met één hoogste rechter, zoals in het civiele en het strafrecht, is het geen kunst om
rechtseenheid te realiseren. Het feit dat er vier hoogste bestuursrechters zijn, bergt het gevaar in zich
dat die allemaal hun eigen lijn trekken bij de uitleg van algemene bestuursrechtelijke begrippen. Om
dat te voorkomen, bestaan er formele en informele rechtseenheidsvoorzieningen:
2
, - Commissie rechtseenheid bestuursrecht Hierin hebben leden van de vier hoogste
bestuursrechters zitting. Ze vergaderen elke zes weken. Het doel van de commissie is om de
jurisprudentie van de verschillende colleges op elkaar af te stemmen. (informele
rechtseenheidsvoorziening)
- De grote kamer (art. 8:10a lid 4 Awb) De grote kamer bestaat uit 5 leden. Dat maakt het
mogelijk een kamer samen te stellen waarin alle hoogste bestuursrechters vertegenwoordigd
zijn, zowel leden van het college dat de uitspraak doet, als leden van een of meer van de
andere colleges, die als plaatsvervanger in het beslissende rechterlijke college optreden.
- De conclusie de conclusie is een ander instrument dat direct van belang is voor de
rechtsvorming en de inhoudelijke kwaliteit van de rechtspraak en indirect ook de
rechtseenheid kan bevorderen, is de conclusie. De voorzitter van de ABRvS, de president van
CRvB en de president van het CBB in zaken die in hun college in behandeling zijn bij een
meervoudige of grote kamer, een lid van het desbetreffende college kunnen verzoeken een
conclusie te nemen (art. 8:12a Awb).
1.3.2. De procedure bij de civiele rechter
Een geschil met de overheid kan altijd aan een rechter worden voorgelegd. De civiele rechter kan als
restrechter worden aangemerkt. De algemene civiele rechter wijkt alleen voor de bijzondere
bestuursrechter, voor zover die laatste bevoegd is over geschillen over bepaalde categorieën
overheidshandelen te oordelen.
1.3.3. Klachtprocedures
Voor zover een klacht schriftelijk is ingediend en de gedraging waarover de klacht gaat, de klager zelf
betreft, is een procedure voorgeschreven die erin resulteert dat de klager schriftelijk in kennis wordt
gesteld van de bevindingen van het onderzoek naar de klacht en de conclusies die het bestuursorgaan
daaraan verbindt. Kan de klager zich daarin niet vinden, dan kan hij zich tot een onafhankelijke
ombudsman wenden.
Ten opzichte van de procedure van bezwaar en beroep is de betekenis van de klachtprocedure dat
iemand die niet tevreden is over hoe de overheid zich ten opzichte van hem heeft gedragen, maar geen
bezwaar en beroep kan instellen omdat de gedraging waarover hij ontevreden is niet een besluit
betreft, toch de mogelijkheid heeft zijn ongenoegen bij het desbetreffende bestuursorgaan aan te
kaarten en desgewenst bij een onafhankelijke instantie voor te leggen.
1.3.4. Alternatieve vormen van geschilbeslechting
De wettelijk geregelde procedures zijn niet de enige manier om geschillen over de uitvoering van
publiekrechtelijke taken en bevoegdheden door de overheid te beslechten. Die andere wijze zal
meestal inhouden dat partijen zelf op ziek gaan naar een oplossing, soms dat ze daarbij de hulp van
een derde zoeken. In dat geval is er sprake van een mediator of bemiddelaar, dat wil zeggen, een
onafhankelijke derde die partijen helpt bij het vinden van een oplossing voor hun geschil.
1.4. Een korte geschiedenis van de rechtsbescherming tegen de overheid
Aan het begin van de negentiende eeuw was in Nederland tegen bestuursbesluiten geen beroep
mogelijk bij een onafhankelijke rechter. De beslechting van bestuursrechtelijke geschillen werd niet
als de taak van de rechter gezien. Rechtsbescherming in strikte zin was dat echter niet; immers, het
ene bestuursorgaan besliste over een besluit van het andere bestuursorgaan.
Een belangrijk jaar in de ontwikkeling van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming is 1861. In dat
jaar kwam de Wet op de Raad van State tot stand. Deze wet bepaalde dat de beslissingen van de
3
, Kroon op de bij die instantie ingestelde administratieve beroepen konden worden voorbereid door de
Raad van State. Feitelijk fingeerde de Raad van State als bestuursrechter.
1.5. Functies van rechtsbescherming
De rechtsbescherming is, als het gaat om het bestuursrecht, erg belangrijk. Bijzondere positie
overheid:
- Bestuur van de samenleving/de groep Nederlanders
- In het algemeen belang van de gemeenschap
- Heeft veel machtsmiddelen tegenover individu, onder andere: eenzijdige binding (besluit) &
geweldsmonopolie.
De overheid is dus enorm machtig en er is behoefte aan individuele rechtsbescherming tegenover de
overheid. Maar het is ook in het belang van de gemeenschap/groep dat het objectieve recht wordt
nageleefd.
De rechtsbescherming heeft verschillende functies. Deze functie komen in deze paragraaf aan bod.
1.5.1. Ontwikkeling naar individuele rechtsbescherming
Er dient een belangrijk onderscheid gemaakt te worden tussen de twee hoofdfuncties:
Handhaving van het objectieve recht (recours objectif) mensen gaan naar de rechter en
het is de taak van de rechter dat het objectieve recht maximaal wordt nageleefd.
Individuele rechtsbescherming (recours subjectif) de gedachte dat de
rechtsbeschermingsprocedures er zijn in het belang van de individuele rechtspositie en niet
meer dan dat.
Recours objectif = als je wilt dat het recht zo goed mogelijk wordt nageleefd, dan moet toegang tot
rechtsbeschermingsvoorzieningen zo groot mogelijk zijn. Zoveel mogelijk mensen moeten tegen
zoveel mogelijk handelingen van het bestuur kunnen opkomen, daar moet de toegang zo ruim
mogelijk zijn, want dan is er maximale controle op de naleving van het objectieve recht mogelijk. Dit
betekent in de meest extreme vorm dat iedereen tegen elke bestuurshandeling moet kunnen op komen,
dus:
Geen beperking in toegang tot de rechter tot een bepaald type besluit Je moet ook kunnen
opkomen tegen feitelijke handelingen, AVV’s, beleidsregels, handelingen ter voorbereiding
of ter uitvoering van een besluit.
Geen beperking tot belanghebbende Als in Maastricht een bouwvergunning wordt
uitgegeven, en iemand in Groningen ziet dat het in strijd is met het recht, dan moet de
Groninger dat ook bij de rechter kunnen aankaarten, want het objectieve recht moet worden
nageleefd en of iemand daar nou belang bij heeft is niet relevant. Ook algemene
belangenbehartigers mogen opkomen (bijvoorbeeld collectief- of algemeen belang)
Geen bezwaar- of beroepstermijn
Rechter moet in de benadering van het recours objectif zich niet laten leiden enkel door het
beroepsschrift. De rechter moet de bestuurshandeling ook (ambtshalve) toetsen buiten de door
de eiser aangevoerde gronden. Mogelijkheid van reformatio in peius (herziening ten nadele
van de eiser)
o Stel iemand heeft subsidie gekregen van € 1000, maar hij wil € 2000 en gaat in
beroep bij de rechter, en de rechter ziet dat de eiser gelet op de subisdieregeling
helemaal niet in aanmerking komt voor een subsidie. Dan moet de rechter, omdat hij
het objectieve recht moet behartigen, concluderen dat er recht is op € 0 subsidie.
Omschrijving van het begrip recours objectif
Naar aanleiding van een naar voren gebracht bezwaar/beroep tegen een besluit wordt verder gekeken
4
