Duizend jaar openbaar bestuur in
Nederland
Hoofstuk 1: Een bestuursgeschiedenis van Nederland
1.1Een boek over Nederlandse bestuursgeschiedenis
- Het gebruik van sociaalwetenschappelijke theorieën in de geschiedenis is niet onomstreden.
-> zo is er bijvoorbeeld de tegenstelling tussen historicus Leopold von Ranke en de sociale
wetenschapper Max Weber.
-> verschil in het gebruik van en geloof in modellen en theorieën.
- Von Ranke wilde geschiedenis beschrijven zoals het geweest was, door feitelijke, empirische
weergave van gebeurtenissen in chronologische volgorde.
- Weber wilde verklaren en gebruikte een ideaaltypisch model, waarbij vergelijking tussen dat
model en de werkelijkheid nuttige inzichten opleverde.
- Sociale wetenschappers zullen doorgaan op dezelfde weg als Weber en moderne concepten,
modellen en theorieën voor historische analyse en verklaring inzetten.
- Historici zullen uit angst dat iets niet in de tijd past en de mogelijkheid dat er teveel waarde
wordt gehecht aan mogelijke toevalligheden zich hiertegen afzetten.
1.2 Het belang van bestuursgeschiedenis
- Vroeger behoorde geschiedenis vaak tot de belangrijkste leerstof voor bestuurders.
-> als bron van lessen voor de toekomst.
-> in de VS tot het begin van de 20 e eeuw als onmisbaar onderdeel gezien onder andere
te zien in het artikel van Woodrow Wilson.
- Het doorgronden van het hedendaagse bestuur is niet goed mogelijk zonder de inzichten
van zijn ontstaan.
-> geen panklare lessen, maar biedt wel inzicht in hoe de sociale werkelijkheid in elkaar zit
en op welke ontwikkelingen, keuzes en toevalligheden het openbaar bestuur gebaseerd is.
- Redenen om de bestuursgeschiedenis te bestuderen:
1. Geschiedenis kan dus een belangrijke bron zijn voor lessen voor de toekomst.
2. Savoir pour savoir (weten om te weten)
3. Geschiedenis kan het onbedoelde en toevallige in de sociale werkelijkheid aantonen.
4. Het bepaalt de uniciteit en vergelijkbaarheid tussen landen of systemen
5. Belang van path-dependency en critical junctures.
6. Oefening voor de bestuurspraktijk (Gallie)
7. Het wiel hoeft niet telkens opnieuw te worden uitgevonden
8. Beleidsmakers zullen geschiedenis hoe dan ook gebruiken (Neustadt en May)
9. Testen van theorieën met historische vergelijking (lukt niet met alleen eigentijdse cases)
- Neustadt en May zeiden hierbij dat als men niet is geleerd in de geschiedenis ze deze
verkeerd zullen gebruiken.
1.3 Wat is bestuursgeschiedenis?
- Besturen heeft te maken met richting geven aan iets, als sociaal verschijnsel het beïnvloeden
van gedrag van anderen.
-> te maken met macht en legitimiteit.
- De geschiedenis kan helpen begrijpen hoe en waarom ons openbaar bestuur zich heeft
ontwikkeld.
, - Het stelt hiervoor empirische (beschrijvende, verklarende) en normatieve vragen.
-> normatieve: welke ideeën over de structuur, hoe dacht men over veranderingen, wat zijn
de taken van het openbaar bestuur?
-> empirische: structuur van de organisatie, functioneren ervan en de functionarissen.
- Het openbaar bestuur is een lastig te definiëren begrip, een scherpe betekenis is niet goed
te geven: te scherp laat dingen wegvallen.
-> het is een historisch fenomeen: niet rationeel bedacht wat ertoe word gerekend en wat
niet, het is de uitkomst van allerlei ontwikkelingen en keuzes.
- De grenzen tussen publieke en private sfeer zijn vloeiend en voortdurend in beweging.
-> criteria gebruikt om dit in kaart te brengen:
1. Juridische grondslag
2. Financiering
3. Doelstelling
4. Verantwoording
5. Bevoegdheden
- Kritiek op deze benadering: zelfs klassieke staatsinstellingen voldoen niet altijd aan deze
voorwaarden.
- De volgende definitie voor het openbaar bestuur: het complex van instituties en activiteiten
dat vanuit het publieke belang gericht is op het gelegitimeerd waarde toedelen en bindend
richting geven aan de samenleving.
-> bezig houden met realisering van publieke waarden, door de staat, semioverheid of
private actoren.
- De overheid is hierbij alle instituties die beschikken over bestuursrechtelijke bevoegdheden
en dus bindende beslissingen kunnen nemen niet zomaar publiek of privaat.
- Staatsvorming is een centraal onderwerp in de bestuursgeschiedenis.
- In de definitie van staat gaat het vaak om een aantal kenmerken: sprake van een territorium,
van een bevolking, van wetten- en overheidsorganisatie en van erkenning door andere
staten.
-> Samuel Finer voegt nog een aantal kenmerken toe: nationaliteitsprincipe,
volkssoevereiniteit, economische onafhankelijkheid en burgerschap, seculier en handelt op
basis van doelrationaliteit.
1.4 Theoretische uitgangspunten
- Drie soorten theorieën waarmee de geschiedenis kan worden verklaard:
1. Vraagzijdetheorieën: maatschappelijke behoeften vormen de verklaring voor
taakuitbreiding van de overheid.
2. Aanbodzijdetheorieën: overheid wilt zelf groeien en aanbieden
3. Verklaringsmodellen (interne factoren): ambtenaren hebben te veel te doen en willen
assistentie of de overheid blijft groeien door de reactie met nieuwe instanties.
Charles Tilly
- Hij komt met een staatsvormingstheorie waarin de hierboven genoemde soorten theorieën
worden gecombineerd, met vier fasen in het staatsvormingsproces:
1. Patrimonialisme (tot ca. 1500): oorlog via stammenoorlog, feodale legers en stedelijke
milities en overheidsinkomsten via domeinen, leningen en tribuut.
2. Makelaardij (ca. 1400-1700): oorlogen gevoerd met huurlingenlegers, gerekruteerd door
ondernemers en de overheid leunt op deze ondernemers voor leningen, bestuur indirect.
3. Nationalisatie (ca. 1700-1850): massale dienstplichtlegers, professionele marines, legers
opgenomen in bestuurlijke structuur van de staat, die ook directe controle op fiscale
, apparaat heeft. Bestuur word directer en de staat schept zich een natie>
4. Specialisatie (ca. 1850-heden): enorme uitbreiding van en differentiatie in overheidstaken.
Vertegenwoordigende lichamen hebben controle over leger, oorlogen steeds bloediger,
burgerlijke maatschappij vreedzamer, burger door staat ontwapend en de burgers leggen
steeds nieuwe eisen op tafel verzorgingsstaat.
- Volgens Tilly is oorlog de drijvende kracht achter staatsvorming: ‘war made the state and the
state made war’.
- Drie mogelijke reacties van Tilly als ze genoodzaakt zijn oorlog te voeren:
1. Door middel van dwang om oorlogsmiddelen van de bevolking te krijgen (Pruisen,
Rusland)
-> doordat ze sterk agrarisch zijn geen andere optie dan dienstplicht.
-> groot ambtenarenapparaat nodig en samenwerking met grootgrondbezitters.
2. Handelsstromen aftappen om door middel van kapitaal oorlogsmiddelen te krijgen
(Venetië, de Republiek)
-> huurlegers, geen groot ambtenarenapparaat nodig
3. Gemengd model met combinatie van dwang en kapitaal (Engeland, Frankrijk)
- Hierdoor niet alleen drie routes naar moderne natiestaat, maar ook verdeling van Europa in
drie zones: buitenste ring (Rusland, Hongarije) met overheerste dwang, binnenste ring
(Republiek, Venetië) met kapitaal en middelste ring met gemengd model (Frankrijk,
Engeland)
- Kritiek op Tilly’s model: geen verklaring voor het bestaan van vertegenwoordigende
instellingen, geen aandacht voor de juridische kant van staatsvormingsproces, de rol van
godsdienst en voor politiek-culturele kanten.
-> ook alleen focus op centrale niveau.
Max Weber
- Ideaaltype van de bureaucratie: instrument om te kunnen ordenen en daarmee waarnemen.
-> abstracte weergave van kenmerken van organisaties en functies.
- Het gaat zowel om het functioneren van organisaties als van de personen (functionarissen)
- Hij hanteerde zeventien kenmerken, aangevuld door Van Braam tot 20.
Wijze van functioneren Kenmerken van functionarissen
1. continue bestuurswerkzaamheid 9. ambtsvervulling door individuele ambtenaren
2. formele regels en procedures 10. die ondergeschikt,
3. vaste, gespecialiseerde ambten 11. benoemd en
4. hiërarchische ambtsordening 12. deskundig zijn,
5. ambtsuitoefening door middel van 13. aangesteld op contractbasis, en
schriftelijke stukken en
6. ter beschikking gestelde middelen 14. in vaste positie,
7. geen eigendomsrecht op het ambt 15. het ambt als hoofdberoep vervullen,
8. rationele discipline en controle 16. in geschematiseerde carrières,
17. beloon met vast salaris en pensioen in geld, en
18. beloond naar rang en stand,
19. bevorderd naar anciënniteit
20. onder formele bescherming van de ambtelijke positie.
