Samenvatting Europees Recht
Hoofdstuk 2: De aard van de Europese rechtsorde en haar verhouding tot de rechtsordes
van de lidstaten
De term rechtsorde kan op talloze manieren worden gedefinieerd. In abstracto kan men
zeggen dat het staat voor “een samenstelsel van algemene en individuele normen die het
menselijk gedrag regelen, die met andere woorden voorschrijven hoe men zich behoort te
gedragen”, waarbij het kan worden omschreven als een orde “indien de normen een eenheid
vormen, en zij vormen een eenheid indien zij dezelfde basis van geldigheid hebben”. In een
meer nuchtere en praktische definitie kan de rechtsorde worden omschreven als het geheel
van rechtsnormen dat van toepassing is op een bepaald grondgebied, zoals een staat. Er kan
worden gesteld dat er een rechtsorde bestaat als aan twee voorwaarden is voldaan: gezag en
autonomie. Autonomie betekent dat de normen die de rechtsorde vormen zelfreferentieel zijn
en voor hun betekenis of geldigheid niet afhankelijk zijn van andere normen. Gezag vereist
dat de rechtsorde zijn eigen instellingen heeft om ervoor te zorgen dat de normen worden
gehandhaafd en dat geschillen worden beslecht.
De algemene beginselen van de EU kunnen in drie categorieën worden ingedeeld. Ten eerste
de constitutieve beginselen die de Europese Unie als actor vaststellen en bevoegdheden
geven en beperken. Ten tweede de beginselen die betrekking hebben op de lidstaten en
individuen als actoren in een EU-rechtskader. Ten derde de beginselen die
de waarden bepalen waardoor het optreden van de Europese Unie wordt geleid.
Constitutieve beginselen
Bij haar optreden in wetgevende, maar ook in uitvoerende hoedanigheid, is de EU
gemachtigd en gebonden door drie algemene beginselen: attributie, subsidiariteit en
evenredigheid. Het attributiebeginsel houdt in dat de Unie alleen kan optreden indien de
lidstaten van de EU daartoe uitdrukkelijk hebben gemachtigd door middel van Verdragen.
Het attributiebeginsel is vervolgens aangevuld met beginselen van subsidiariteit en
evenredigheid.
Naast deze expliciete toekenning van bevoegdheden op basis van het VWEU,
omvat het EU-recht ook de zogenoemde “impliciete bevoegdheden”-doctrine.
In een notendop bepaalt de doctrine dat de Unie extern kan optreden op gebieden waar
haar deze bevoegdheid niet uitdrukkelijk door de Verdragen is toegekend, maar waar deze
externe bevoegdheid impliciet voortvloeit uit de bevoegdheid in interne aangelegenheden.
Dat wil zeggen, een bevoegdheid die impliciet is in of inherent is aan het
bestaan van een verwante interne bevoegdheid.
De eis dat alle EU-maatregelen een rechtsgrondslag moeten hebben, is om
twee redenen belangrijk. Ten eerste is het een middel om ervoor te zorgen dat de
Unie haar bevoegdheden niet overschrijdt door maatregelen te nemen op gebieden
waarvoor zij niet gemachtigd is (materiële waarborg). Ten tweede weerspiegelt dit het feit
dat het VWEU verschillende besluitvormingsprocedures en een andere mate betrokkenheid
van de verschillende instellingen voorschrijft voor EU-optreden, afhankelijk van het gebied in
kwestie (procedurele waarborg). De keuze voor een rechtsgrondslag (waarop een bepaalde
bevoegdheid wordt gebasseerd) is dus van belang voor de mate van invloed van een
bepaalde EU-instelling en daarmee welke organen bij de besluiten moeten worden
betrokken en welk besluitvormingsproces moet worden gevolgd. Zoals uit de bovenstaande
,formulering al blijkt, hangt het attributiebeginsel nauw samen met het onderzoek of die
bevoegdheden in een specifiek geval worden overschreden. Dit wordt ook wel de ultra vires
toetsing genoemd.
Het subsidiariteitsbeginsel
Wanneer de Unie bevoegd is op te treden, moet nog worden bepaald of zij daadwerkelijk
van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Deze vraag kan worden beantwoord middels
het subsidiariteitsbeginsel. Volgens deze bepaling is het subsidiariteitsbeginsel alleen van
toepassing op de niet-exclusieve bevoegdheden van de Unie. Op basis van de
subsidiariteitstoets kan de Unie alleen optreden als en voor zover de doelstellingen van het
overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt en
beter op EU-niveau kunnen worden gerealiseerd. In de praktijk betekent dit dat het
optreden in kwestie betrekking moet hebben op een grensoverschrijdend probleem
waarvoor een Europese oplossing schaalvoordelen of een grotere doeltreffendheid biedt
dan een nationaal optreden.
Een preliminaire vraag die moet worden beantwoord alvorens de naleving van het
subsidiariteitsbeginsel kan worden onderzocht, is dus of het betrokken optreden
betrekking heeft op een gebied dat onder de exclusieve of de niet-exclusieve
bevoegdheid van de Unie valt.
Het subsidiariteitsbeginsel behelst een dubbele toetsing. Ten eerste moet worden vastgesteld
dat de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen
worden verwezenlijkt, en ten tweede dat zij daarom doeltreffender op EU-niveau kunnen
worden verwezenlijkt.
Overeenkomstig de subsidiariteitsprocedure zendt de Commissie alle ontwerpen van
wetgevingshandelingen op gebieden van gedeelde bevoegdheid toe aan de nationale
parlementen van de lidstaten (indien relevant aan beide kamers). De parlementen hebben
vervolgens acht weken de tijd om een met redenen omkleed advies toe te zenden aan de
Commissie, de Raad en het Europees Parlement. Indien nationale parlementen die meer dan
een derde van de stemmen vertegenwoordigen van mening zijn dat de voorgestelde handeling
niet strookt met het subsidiariteitsbeginsel, moet de Commissie een evaluatie uitvoeren.
Indien de Commissie vervolgens toch doorgaat in het kader van de gewone
wetgevingsprocedure ligt het laatste woord bij de Raad en het Europees Parlement. Indien een
meerderheid van ten minste 55% van de leden van de Raad of een meerderheid van de
uitgebrachte stemmen in het Europees Parlement tot de conclusie komt dat het
wetgevingsvoorstel onverenigbaar is met het subsidiariteitsbeginsel, zal het niet verder in
behandeling worden genomen. Dit betekent in feite dat een gewone meerderheid van de
nationale parlementen een voorgestelde handeling kan blokkeren indien deze voldoende steun
vindt in de Raad en/of het Europees Parlement.
Indien op grond van het beginsel van bevoegdheidstoedeling is vastgesteld dat de Unie
bevoegd is om op te treden en, op grond van het subsidiariteitsbeginsel, dat zij moet optreden,
kan het evenredigheidsbeginsel helpen bepalen welke vorm van optreden passend is.
Het evenredigheidsbeginsel
,Krachtens artikel 5, lid 4, VEU mag het optreden van de EU niet verder gaan dan nodig is om
het nagestreefde doel te verwezenlijken. Dit geldt voor alle acties van de EU. De Unie is
verplicht de minst ingrijpende maatregel te kiezen die doeltreffend is om het met die
maatregel nagestreefde doel te bereiken. Zo zal zij eerder gebruik mogen maken van een
richtlijn dan van een verordening omdat de richtlijn de lidstaten meer ruimte laat.
Bij de toepassing van het evenredigheidsbeginsel door het Hof van Justitie blijkt dat
dit beginsel in feite uit drie subbeginselen of, zo u wilt, drie specifieke toetsen
bestaat. De eerste test heeft betrekking op het causale verband of de geschiktheid. Volgens
deze test is een maatregel onevenredig wanneer hij niet bijdraagt tot de verwezenlijking van
een specifieke doelstelling. Bij de tweede stap of toets die deel uitmaakt van het
evenredigheidsbeginsel wordt nagegaan of de gekozen maatregel al dan niet verder gaat dan
nodig is om het gestelde doel te bereiken. Bij dit soort evenredigheidsbeoordeling wordt vaak
gebruikgemaakt van deskundigenbewijs ter staving van de stelling dat het nagestreefde doel
even doeltreffend of zelfs tegen lagere kosten kan worden bereikt met een minder ingrijpende
maatregel. De derde en meest verstrekkende toets betreft de evenredigheid stricto sensu van
de gekozen maatregel. Bij deze toets wordt het doel van de maatregel afgewogen tegen een
ander belang. In de praktijk betekent dit dat het onderzoek zich toespitst op de doelstellingen
van de maatregel en de praktische uitwerking ervan op andere doelstellingen die mogelijk los
staan van de maatregel.
EU beginselen van algemeen behoorlijk bestuur
Naast het uitvaardigen van wetgeving kan de EU ook op een uitvoerende manier
optreden. Zo kan de EU bijvoorbeeld toezien op de naleving van de mededingingsregels en in
dat verband aanzienlijke sancties opleggen aan ondernemingen. De soorten EU-optredens die
met deze interventies gepaard gaan, vallen onder de noemer van het administratief recht van
de EU. Zo is het transparantiebeginsel algemeen van toepassing op alle handelingen van de
EU. In dezelfde geest zijn vele andere beginselen ontwikkeld die de Europese instellingen
binden bij hun uitvoerende taken. Voorbeelden zijn het beginsel van gelijke behandeling, het
gelijkheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en gespecialiseerde beginselen zoals het
voorzorgsbeginsel.
De EU kan als een rechtsorde worden aangemerkt voor zover het de handelingen van de EU
zelf betreft. Er bestaat een gesloten en zelfreferentieel stelsel van normen dat de activiteiten
van de instellingen van de Unie regelt.
Grondbeginselen voor de betrekkingen tussen de EU, de lidstaten en particulieren
partijen
Bilaterale betrekkingen: de betrekkingen tussen de EU en de lidstaten.
Trilaterale betrekkingen: de betrekkingen tussen de EU, de lidstaten en particulieren.
Het recht van de Unie wordt, althans gedeeltelijk vastgesteld door middel van internationale
samenwerking tussen een groep staten. Het internationaal recht wordt beschouwd als een
systeem dat tussen de staten functioneert (bilaterale relatie), zodat het aan hen wordt
overgedragen om de gevolgen van dat recht voor de rechtspositie van hun burgers te bepalen
(trilaterale relatie). De lidstaten van de EU daarentegen zijn niet langer vrij om deze trilaterale
verhouding te bepalen. Dit is het gevolg van de autonomie van het EU-recht.
Een ander verschil tussen internationaal recht en EU-recht komt tot uiting in de
besluitvormingsprocedures van de Unie,108 die de lidstaten niet altijd een veto verlenen. Dit
, staat in contrast met de situatie die over het algemeen heerst in het internationaal recht, waar
besluitvorming vaak unanimiteit vereist onder de lidstaten.
Net zoals particulieren wederzijdse rechten en verplichtingen kunnen ontlenen aan het
nationale recht, kunnen particulieren en lidstaten over en weer rechten (en de
overeenkomstige verplichtingen) ontlenen aan het EU-recht in hun hoedanigheid van
onderdanen daarvan. Bovenal blijkt uit Van Gend en Loos dat de toepassing van het EU-recht
in de nationale rechtsorde, de zogenoemde rechtstreekse werking van het EU-recht, in feite
een zaak van het EU-recht is. Dit betekent dat wat de lidstaten voor zichzelf hebben besloten
met betrekking tot een monistische of dualistische benadering van het internationale recht
irrelevant is voor het EU-recht. Dit verschijnsel wordt aangeduid als de autonomie van het
EU-recht.
De conclusie van Costa tegen E.N.E.L. is duidelijk: het nationale recht kan niet in strijd zijn
met het Europese recht. Anders gezegd: het recht van de Unie heeft voorrang boven het
nationale recht van de lidstaten. Samen met de uitspraak in Van Gend en Loos is het
standpunt van het Hof van Justitie dat het aan de EU is om te bepalen of haar wetten
rechtstreekse werking hebben.
De autonomie van het EU-recht berust op twee onlosmakelijk met elkaar verbonden
fundamentele kenmerken die door het EU-recht zelf worden bepaald: doorwerking en
voorrang.
In gevallen waarin een regel van EU-recht onverenigbaar is met een regel van nationaal recht,
komt laatstgenoemde regel op het tweede plan, omdat een nationale rechter dergelijke
nationale regels op grond van het EU-recht terzijde moet schuiven.
Het beginsel van loyale samenwerking
Artikel 4, lid 3, VEU bevat een algemeen beginsel van loyale samenwerking. Kort gezegd
komt het erop neer dat de lidstaten geen maatregelen mogen nemen die in strijd zijn met (de
geest van) het recht van de Unie, met inbegrip van het VEU132 en het VWEU, en met alle
andere EU-wetgeving.
De constitutioneel-institutionele component van het beginsel van loyale samenwerking is van
toepassing op de formele betrekkingen tussen de lidstaten, de afzonderlijke EU-instellingen
en de Unie zelf. De belangrijkste praktische implicatie van de verplichting tot loyale
samenwerking is dat de lidstaten de secundaire EU-wetgeving (waar nodig) moeten omzetten,
toepassen en handhaven. Op basis van het beginsel van loyale samenwerking zijn de lidstaten
ook verplicht de Commissie alle informatie te verstrekken die zij nodig heeft om de correcte
toepassing van die wetgeving te controleren. Bovendien moeten zij zich gedurende de termijn
voor de omzetting van een richtlijn onthouden van maatregelen die de verwezenlijking van
het door de richtlijn nagestreefde doel ernstig in gevaar kunnen brengen. Evenzo moeten de
rechterlijke instanties van de lidstaten zich vanaf de datum van inwerkingtreding van een
richtlijn zoveel mogelijk onthouden van een interpretatie van het nationale recht die de
verwezenlijking van het door de richtlijn nagestreefde doel ernstig in gevaar zou kunnen
brengen, zelfs wanneer de termijn voor omzetting in nationaal recht nog niet is verstreken.
Het beginsel van loyale samenwerking geldt ook voor de instellingen van de EU. Volgens het
arrest van het Hof van Justitie in de zaak Zwartveld e.a. hebben zij een verplichting tot loyale
samenwerking met (de autoriteiten van) de lidstaten. Ook de EU-instellingen hebben naar
elkaar toe de verplichting tot loyale samenwerking.
