RM3113222322
DOORWERKING EUROPEES RECHT
IN NATIONALE RECHTSSTELSELS
UNIERECHT IN DE NEDERLANDSE RECHTSORDE
F.H. van der Burg
W.J.M. Voermans
Samenvatting H 1, 2 (m.u.v. 2.3), 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, bijlage 2
Pagina 1 van 46
,H1 Unierecht en de Nederlandse rechtsorde
1.1 Ontwikkeling van het Unierecht
In 1957 is de Europese Economische Gemeenschap (EEG) opgericht; NL was een van de ondertekenaars. EEG
had vnl. economische missie: totstandbrenging gemeenschappelijke markt. HvJ (Van Gend en Loos) in 1963: met
EEG-Verdrag is niet alleen een verdrag, maar een hele nieuwe rechtsorde tot stand gebracht, die voorrang heeft
op recht v.d. lidstaten.
Doelstelling hedendaags: vrede bewaren, EU-waarden en welzijn volkeren bevorderen (economisch, politiek,
sociaal, cultureel, juridisch).
Unierecht schept rechten en verplichtingen voor burgers, NL-rechter past Unierecht ambtshalve toe.
o 1957-1965 geboorte, groei en fusie Europese Gemeenschappen
In 1957 EEG en Euratom (Europese gemeenschap voor Atoomenergie) opgericht. EG voor Kolen en Staal
bestond al vanaf 1951. In 1965 kwam het Fusieverdrag waardoor 1 Raad en 1 Commissie voor alle 3
gemeenschappen ontstond samensmelting tot Europese Gemeenschappen (EG).
o 1969-1992 van gemeenschappelijke naar interne markt
EEG (vanaf ’67 EG) had in ’60/’70 tot kerndoel totstandbrenging gemeenschappelijke markt (door vrij verkeer
goederen, diensten, personen kapitaal, afschaffen handelsbeperkingen en verankering eerlijke
mededinging). Gemeenschappelijk landbouwbeleid ontwikkeld, invoerrechten afgeschaft. Vier vrijheden
stagneerden door nationalistischer opstelling. Oliecrisis, economische crisis, landbouwcrisis en milieucrisis in
’70 stonden in de weg aan gemeenschappelijke markt. Mogelijke uitweg werd gezocht in 2 richtingen:
1) Zowel het laten functioneren van gemeenschappelijke markt als interne markt (grenzen openstellen,
economische, financiële en handelsbeleid afstemmen en uiteindelijk milieubeleid en gezamenlijke munt. En
(2) nauwere politieke samenwerking (die door toetreden van meer lidstaten, en daardoor de besluitvorming
meerdere deelnemers en meerdere belangen, lastiger werd): ontstaan van eerste rechtstreekse verkiezingen
voor EP in 1979 en de Europese Akte van 1986 zorgde voor nauwere politieke samenwerking. In Europese
Akte sprak men af onder Europese Politieke Samenwerking (EPS) samen te werken t.a.v. buitenlandse
politiek (werd later Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, GBVG) en Europese Raad werd
juridisch erkend.
o 1992-2000 meer politieke samenwerking: de Europese Unie
In 1992 werd het Verdrag van Maastricht getekend: de Europese gemeenschappen werden de Europese
Gemeenschap (EG). Ook werd de Europese Unie opgericht (met het VEU). Het Verdrag tot oprichting EEG
bleef daarnaast bestaan.
o 2011-2005 Geen grondwettelijk verdrag
Het VEU werd door Verdrag van Amsterdam (1997) en Verdrag van Nice (2001) aangescherpt.
Bij Verklaring van Laken zou het Europese Verdrag genaamd ‘Grondwet’ vastgesteld worden (geen grondwet
in klassieke betekenis), maar kwam er niet door bij de lidstaten. Uiteindelijk werd (van inhoud v.d. ‘Grondwet’
onderscheidend Verdrag van Lissabon in 2007 getekend.
o 2005-2009 Het verdrag van Lissabon
Verdrag bestaat uit 2 delen: een deel met wijzigingen en aanvullingen op het VEU en een deel aanvullingen
en wijzigingen Verdrag EG, dat vanaf dat moment VWEU wordt. Verdrag van Lissabon maakte einde aan de
drie pijlers (1992); Buitenlandse- en veiligheidsbeleid en politiële en justitiële samenwerking worden onder
VWEU aangepakt, versterking subsidiariteitsbeginsel, versterking bevoegdheden EP en meer ordening in
procedures van wetgevingshandelingen.
o 2009-2012 Werken aan stormvloedkering: Economische Monetaire Unie
Door schuldencrisis Griekenland in 2009 brak binnen eurozone eurocrisis uit en ontstond er grote onrust op
financiële markten (Cyprus, Spanje, Ierland en Portugal dreigden failliet te gaan) en de euro kwam onder
druk. Er werd een Europees noodfonds opgericht (strikte voorwaarde en strenge controle), het EFS. In 2012
vervangen door permanent noodfonds, het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM). Toezicht financiële
markten werd verscherpt en bevoegdheden ECB vergroot. Komst van de Monetaire Unie zorgde voor de
structurele oplossing om de crisis te bezweren. In de Ideas Paper werd het plan voor een echte
Economische en Monetaire unie in 3 fasen uitgewerkt. Belangrijke elementen: Banken van lidstaten onder
toezicht Europese Centrale Bank, nationale depositogarantiestelsels geharmoniseerd (Bankenunie), van
toezicht/coördinatie begrotingsbeleid naar geïntegreerd begrotingskader. Muntunie moet groeien naar
begrotingsunie en onder gezag van de ECB vallen (i.p.v. nationale autoriteiten) en landen eurozone geven
gezamenlijk kortlopende schatkistpapieren uit. Het plan werd kritisch ontvangen, w.o. ook door Nederland; de
maatregelen schuren met beperkte bevoegdheden van de Unie (o.a. 125 VWEU). De rol van het NL-
parlement zou kleiner worden t.a.v. inrichting begroting. RvS adviseerde te waken voor het institutionele
evenwicht binnen EU en NL-parlement daarbij nauw te betrekken.
1.2 Betekenis van het Unierecht
1.2.1 De rol van het recht in de Europese Unie
Het recht is in de Unie veel meer vervlochten dan bij andere volkerenrechtelijke organisaties en staten. Het recht
is ingezet als aanjager voor betere economische en politieke samenwerking en daardoor een grotere groei van
het Unierecht op uiteenlopende beleidsterreinen: milieu, mededinging, consumentenrecht, landbouw/visserij,
veiligheid & justitie, informatie en media, onderwijs, cultuur, onderzoek en innovatie. Het Unierecht is zowel
uitgebreid in terreinen, als in omvang van Unierecht t.o.v. NL recht (richtlijnen, verordening, besluiten,
kaderrichtlijnen, primair recht van de Verdragen en effecten van Europese jurisprudentie.
Pagina 2 van 46
,Er ontstond meer kritiek op het functioneren van de EU (in de zin van besluitvorming en beleid) dan daarvoor,
meer sprake van politisering van EU-beleidsvorming.
Betekenis Unierecht voor Nederlandse rechtsorde tweeledig:
1) Unierecht hiërarchisch hogere orde en dus voorrang boven nationaal recht en 2) Nederland geeft als lidstaat
mede vorm aan het Unierecht (coproducent). Door interactie met lidstaten (door gedeelde verantwoordelijkheid
voor wetgeven, besturen en rechtspraak) krijgt Unierecht gestalte.
1.2.1 Verhouding Europese en Nederlandse rechtsorde
Verhouding tussen beide rechtsordes is van belang om de betekenis te kunnen beoordelen. EU-recht heeft
voorrang, maar NL-recht is niet ondergeschikt aan EU-recht. Dat blijkt o.a. uit art 4 VEU: EU heeft alleen
bevoegdheden als deze zijn toebedeeld; en art. 5 lid 3 (subsidiariteitsbeginsel): alleen optreden buiten
bevoegdheden als de doelstelling vanwege omvang of gevolgen beter door Unie wordt bereikt dan door lidstaten.
Ook geen sprake van nevengeschiktheid (art 406 VEU). Verhouding EU en NL-rechtsorde is van constitutionele
aard.
1.3 EU-rechtsorde als constitutionele rechtsorde
Unierecht zo bijzonder, is lastig te vangen in rechts-/staats-/regeringsstelsel. Geen gewone volkenrechtelijke
organisatie, maar evenmin een (federale) staat. Hybride organisatie van staten die intensief samenwerkt, een
verbond (art 1 VEU) waaraan lidstaten bevoegdheden toedelen. Door de waarden van art. 2 die uitgangspunt
vormen, kent de EU-rechtsorde kenmerken van de constitutionele rechtsordes van de lidstaten. Bepleit wordt dat
EU ook constitutionele rechtsorde genoemd kan worden gelet op het evolutionaire en incrementele karakter van
de Europese constitutie.
1.3.1 Een constitutionele rechtsorde of een rechtsorde met constitutionele trekken?
Duiding is zowel politiek (politieke samenwerking) als juridisch van belang (betekenis van de nationale constitutie
t.o.v. de Europese constitutie/constitutionele rechtsorde).
Het constitutiebegrip is niet eenduidig en wordt in 3 betekenissen gebruikt:
1. In formele zin (wet/wetten met bijzondere status) geduid aan de hand van externe kenmerken (procedure,
uiterlijke of inwendige kenmerken) van het document blijkend uit o.a. de bijzondere totstandkoming
(procedure/herzieningsprocedure), benaming van het document (grondwet, Grundgesetz, Constitution),
bijzondere hiërarchische positie t.o.v. andere wetgeving of combinatie daarvan.
2. In functionele/materiële zin: systeem van regels gericht op begrenzing van overheidsmacht. Een
grondwet/constitutie is dan vooral een besluit gericht op toedeling en begrenzing van bevoegdheden,
begrenzing van openbare machtsuitoefening.
3. In politieke zin: grondwet /constitutie exclusief verbonden aan de nationale staat Deze betekenis is nauw
verbonden met de idee van volkssoevereiniteit: uiting van de wil van soeverein volk/natie om zichzelf als
politieke eenheid te manifesteren.
Grondwet in klassieke zin omvat alle 3 betekenissen. Gemeenschappelijk kenmerk van grondwetten van de
meeste EU-lidstaten is verdeling van staatsmacht over een aantal staatsorganen (wetgevende, uitvoerende en
rechtsprekende macht). Rechten van mens en burger komen in vrijwel alle grondwetten terug, net als
sociaaleconomische inkleuring. Vergelijkbaar met EU-verdrag (art 3 VEU).
1.3.2. Een betwiste constitutionele rechtsorde
De vraag of de EU en constitutionele rechtsorde is, is omstreden; want het ziet ook op de relatie tussen nationale
en EU-rechtsorde en wie onder de nationale grondwet de hoogste rechter is. HvJ spreekt zich hierover
fragmentarisch uit:
- Les Verts/Europees Parlement (1986): een rechtsgemeenschap gebaseerd op een constitutioneel handvest
(de verdragen).
- Kadi (2008): constitutioneel basishandvest (EG-verdrag) met daarin constitutionele beginselen, autonoom
rechtsstelsel waarbij door toetsing van Hof van geldigheid v.e. gemeenschapshandeling aan de grondrechten
de uitdrukking van een constitutionele garantie waarop internationale overeenkomst geen inbreuk kan
maken.
- Audiolux (2009): de algemene beginselen van gemeenschapsrecht hebben een grondwettelijk karakter.
- Andere indicaties: in Handvest van de grondrechten van de EU, dat dezelfde juridische waarde heeft als de
verdragen (art 6 lid 1 VEU), en is sterk geïnspireerd op EVRM. Kan vaak in zelfde geding worden toegepast.
Bij uitleg Handvest is HvJ autonoom, bij uitleg EVRM moet HvJ zich richten naar EHRM. In 2014 heeft EU
zich tegen toetreding van EU tot EVRM uitgesproken.
Binnen EU is ook sprake van machtenscheiding: EU-wetgever, EU-bestuur en onafhankelijke rechter wordt
ook als grond aangenomen dat er sprake is van constitutionele rechtsorde: EU-verdragen en EU-recht vervullen
functies vergelijkbaar met functies die grondwetten in lidstaten vervullen (verdragen stellen ambten in, kennen
bevoegdheden toe, stellen grenzen, kennen burgerschap toe, binden burgers en ambten aan het recht). Ook
erkent de Unie grondrechten door middel van het eigen Handvest.
Dus: in functionele/materiële zin is de Unie een constitutionele rechtsorde, maar in formele zin niet (verdragen zijn
geen formele grondwet, de Unie is niet opgericht bij besluit van een constituerende vergadering): lidstaten
wensten immers geen formele grondwet. Bij referenda FR en NL is de EU-grondwet er niet door gekomen;
andere lidstaten hebben daarna geen referenda meer gehouden).
Pagina 3 van 46
, HvJ als hoogste rechtsmacht kan niet de nationale grondwetten interpreteren of terzijde schuiven. Door de
asymmetrie tussen de constitutionele rechtsorde van EU en van lidstaten schuurt het nogal eens.
De EU-rechtsorde is een evolutionair ontwikkelde rechtsorde van constitutionele aard, maar zonder een formele
grondwet en zonder erkenning van constitutionele soevereiniteit. Met de huidige stand past de EU niet in
tradtionele categorieën van (bonds)staten en statenbonden, maar is het een hybride orde gebaseerd op een Unie
van burgers en Staten van Europa met verdragsrechtelijke oorsprong en grondslag.
De aard van de verhouding is daarbij van belang:
o voor de vraag of en in hoeverre de Unie bevoegd is op te treden op terreinen die niet door de verdragen
worden gedekt moet eerst aanpassing komen; als Unie een ‘normale’ constitutionele rechtsorde was
geweest was het vermoedelijk anders geweest;
o In hoeverre kunnen lidstaten EU verdragen/EU-maatregelen toetsen aan eigen grondwetten? Verschillende
constitutionele hoven doen dat (steeds vaker), o.a. DL. Bij constituties van federaties is zoiets niet mogelijk.
o de reikwijdte van de EU-rechtsorde staat politiek, bestuurlijk en juridisch vaak ter discussie.
1.3.3 Democratische rechtsstaat in het recht van de Europese Unie
De NL constitutionele rechtsorde is op basis van het concept en beginselen van een democratische rechtsstaat.
In een democratische rechtsstaat regeert het volk (door volksvertegenwoordigers) d.m.v. wetten, het bestuur is
gebonden daaraan en de rechter moet toetsen of het bestuur zich aan die wet houdt. Na WOII is de ontwikkeling
van algemene rechtsbeginselen op gang gekomen en de verschillende nationale grondwetten die een
voorrangspositie aan de vrijheidsrechten geven (betere bescherming burger/minderheden), en daardoor een
betere toetsing door rechters. Ook internationale rechtsbescherming. Daardoor wordt overheidsoptreden meer
aan banden gelegd, abbb’s zorgen dat strikte wetstoepassing soms plaats maakt voor beginselen; daardoor
wordt de democratische wetgever minder dominant, ook door toetsing van nationale parlementaire wetten aan
internationale mensenrechtenverdragen. Bij totstandkoming EG was nationale ontwikkeling in NL nog bezig.
Onder de EGKS al wel beginselen aanvaard vergelijkbaar met de Nederlandse. Hof heeft ook grondrechten,
besloten in de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten, aangemerkt als beginselen van
gemeenschapsrecht en neemt aan dat die traditie tot uitdrukking komt in EVRM zie bevestiging daarvan in art.
6 lid 2 VEU (conferentie Maastricht). Handvest werd bij conferentie Nice (2000) afgekondigd. Handvest was geen
verdrag of verordening, maar bij verdrag van Lissabon (2009) dezelfde waarde gekregen als verdragen.
Naast overeenkomsten zijn er ook verschillen tussen de democratische rechtsstaat van EU tov de lidstaten:
o Bijv. art 263 VWEU t.a.v. toetsing van handelingen (w.o. wetgevingshandelingen) van het EP wordt gedaan
door HvJ, in tegenstelling tot de speciale rechter bij lidstaten (bijv. DL: Bundesverfassungsgericht (BVerfGE),
FR: Conseil Constitutionnel en BE: Constitutioneel Hof).
o Regeling van het recht van beroep tot vernietiging van Uniehandeling of -besluit staat open voor lidstaten,
instellingen vd Unie en natuurlijke en rechtspersonen. Wetgevingshandelingen EP en Raad kunnen dus
worden aangevochten bij het Hof. Gaat verder dan constitutionele toetsing in lidstaten (alleen DL lijkt er wat
op). Natuurlijke en rechtspersonen kunnen beroep instellen tegen regelgevingshandelingen die hen
rechtstreeks raken en die geen uitvoeringsmaatregelen meebrengen (gaat verder dan rechtsbescherming in
NL, waar beroep tegen AVV is uitgesloten, 8:2 Awb).
o De contra legem toetsing van abbb’s in NL kent het EU-recht niet, want het EU-recht moet in alle lidstaten
gelijk worden uitgelegd en toegepast.
In algemene zin kan gesteld worden dat de constitutionele ordening van de EU lijkt te zijn ingericht volgens het
model van de democratische rechtsstaat.
1.4 De Nederlandse Grondwet, de vroegere EEG, EG en de huidige EU
Naast Costa/ENEL -nationaal recht mag niet in strijd zijn met EU recht- is er geen algemene maatstaf/norm
waarlangs de verhouding EU-rechtsorde of NL-rechtsorde gelegd kan worden.
1.4.1 het opdragen van bevoegdheden aan EU-instellingen: het ruimhartige regime van de Nederlandse grondwet
Art 92 Gw: bij of krachtens verdrag kunnen aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving,
bestuur en rechtspraak worden opgedragen (ongeacht beleidsterrein). Dit artikel heeft meegewerkt aan
totstandkoming van het EG. Doordat 92 Gw geen beperkingen oplegt, waren er geen grondwettelijke bezwaren
tegen vorming EEG en Euratom. Door de brede formulering zou in feite het NL overheidsgezag grotendeels aan
EU opgedragen kunnen worden zonder strijd met 92 Gw, zelfs niet als EU bevoegdheid krijgt eigen competentie
te bepalen. Art 92 spreekt over organisaties, waar het gaat om de instellingen van de EG en EU.
1.4.3. Verdragen en besluiten die afwijken van Grondwet
Art 91 lid 3 Gw heeft als voorbehoud dat verdragen met bepalingen die afwijken van de Gw, uitsluitend door beide
Kamers kunnen worden goedgekeurd met ten minste 2/3e van de stemmen.
De effectiviteit daarvan is twijfelachtig:
o Eerst moet met gewone meerderheid bepaald worden of sprake is van afwijking en daarna verzwaarde
meerderheid beslissen over de wijziging. Fracties zijn zonder garantie dat de wijziging wordt aangenomen,
niet snel geneigd stemronde in te brengen.
o Wanneer is sprake van afwijking Gw (vgl. de brede toepassing van 92 Gw)? Als Gw eist dat bepaald
onderwerp in de wet geregeld moet worden, is dat om te zorgen dat volksvertegenwoordiging in de regeling
Pagina 4 van 46
