Week 5 Participatie en behoeftigheid
Het onderwerp van deze week is de Participatiewet, de opvolger van de Wet Werk en Bijstand. In
het hoorcollege wordt de voorgeschiedenis geschetst (van Abw naar WWB,
decentraliseringsgedachte en van WWB naar Pw, versterking van de activeringsgedachte) en worden
de Pw flankerende regelingen TW, IOAW/Z en IOW benoemd. Aandacht wordt besteed aan het
vangnetkarakter van de wet, het individualiseringsbeginsel, leefvormen en normensystematiek, en
de instrumenten die bedoeld zijn om de uitkeringsgerechtigde te activeren en te ondersteunen bij
het vinden van werk.
In het college gaan we dieper in op het individualiseringsbeginsel. We staan stil bij de vraag hoe dit
beginsel zich in de loop der tijd heeft ontwikkeld en hoe het zich verhoudt tot een ander
uitgangspunt van de Participatiewet, de gemeentelijke beleidsruimte. In hoeverre geeft de centrale
wetgever de gemeenten de ruimte om het individualiseringsbeginsel handen en voeten te geven? Is
die vrijheid, of het gebrek daaraan, maatschappelijk terecht? Is deze conform de principekeuzes die
aan de Pw ten grondslag liggen?
In de werkgroepen wordt ingegaan op de systematiek van de regeling en worden de voornaamste
elementen behandeld: voorwaarden recht op bijstand, algemene en bijzondere bijstand,
normbedragen en toeslagen, vrijstellingsregelingen, begrip gezamenlijke huishouding en
kostendelers, re-integratieverplichtingen.
Hoofdstuk 3§5 Personele werkingssfeer van de Participatiewet
Art. 11 Participatiewet bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in
zodanige omstandigheden verkeert dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke
kosten van bestaan te voorzien, recht op bijstand heeft van overheidswege. De hoofdregel verwijst
hier dus naar het ingezetenschap en het Nederlanderschap als centrale criteria. Het tweede lid stelt
echter rechtmatig woonachtige buitenlanders onmiddellijk gelijk met Nederlanders. Dit is in lijn met
het oordeel van het EHRM van 1996 dat stelt dat het zonder meer uitsluiten van personen van het
recht op uitkering op grond van hun nationaliteit verboden discriminatie oplevert en daarom in strijd
is met het EVRM.
Of een persoon woonachtig is in Nederland, dient volgens de regering te worden beoordeeld op
basis van de feiten en omstandigheden van het geval, met name waar iemand werkelijk met zijn
gezin woont en waar het centrum van zijn maatschappelijk leven zich bevindt. In het algemeen kan
ervan worden uitgegaan dat een persoon aan wie slechts tijdelijk verblijf in Nederland is toegestaan
met het oog op een naar zijn aard tijdelijk doel nog steeds zijn woonplaats heeft in zijn land van
herkomst, zodat geen aanspraak op bijstandsrechten bestaat, aldus de regering.
Hoofdstuk 11 Behoeftigheid
Participatiewet. Deze wet komt in beeld als iemand niet in de noodzakelijke kosten van bestaan kan
voorzien. Er kan dan een recht ontstaan op een bijstandsuitkering als geen aanspraak kan worden
gemaakt op een uitkering op grond van een van de andere socialezekerheidsregelingen. Deze
regelingen fungeren als voorliggende voorzieningen (art. 15 Part.) In deze constructie komt tot uiting
dat de bijstand een aanvullende functie heeft. Een tweede kenmerk van deze wet is haar
individualiserende karakter: de verlening van bijstand moet worden afgestemd op persoonlijke
omstandigheden van de bijstandbehoevende (art. 18 lid 1 Part.). Bijstand is maatwerk. Echter wordt
ook naar de gezinssituatie gekeken. De inkomsten van andere gezinsleden wegen als gevolg hiervan
mee bij de vaststelling van het recht op en de hoogte van de bijstandsuitkering. Naast de traditionele
,vangnetfunctie biedt de Participatiewet ook ondersteuning bij de inschakeling in het arbeidsproces.
De wet is dus ook gericht op re-integratie. Gemeenten moeten mensen die onder de Participatiewet
vallen, ondersteunen via maatwerk.
Voorwaarden voor het recht op bijstand.
1) De belanghebbende moet vallen onder de personele werkingssfeer van de Participatiewet. Zie art.
11 Participatiewet.
2) Hij moet onvoldoende middelen hebben om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te
voorzien. Zie art. 11 lid 1 Participatiewet. Wat onder ‘middelen’ valt, zie art. 31 t/m 34
Participatiewet. Ten aanzien van vermogen en middelen kent de Participatiewet verschillende
vrijstellingen. Noodzakelijke bestaanskosten zijn de kosten van die voorzieningen die noodzakelijk
zijn voor een, naar Nederlandse maatstaven, menswaardig bestaan. Wat daaronder moet worden
verstaan is een politieke kwestie. De Participatiewet maakt een onderscheid tussen algemeen
noodzakelijke bestaanskosten en bijzondere bestaanskosten. Die eerste zijn onvermijdelijke en vaak
terugkerende kosten waarmee iedereen kan worden geconfronteerd, bijv. huisvesting, energie,
kleding en vervoer. Die tweede gaat om uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende kosten die
noodzakelijk zijn in een individueel geval, bijv. kleding die snel verslijt door een handicap.
3) Er mogen geen uitsluitingsgronden van toepassing zijn. Een voorbeeld is detentie (art. 13 lid 1 sub
a jo. lid 3 Participatiewet); iemand die langer dan vier weken in het buitenland verblijft; als sprake is
van een toereikende, passende voorliggende voorziening zoals WW, WIA etc.
De Participatiewet kent een hardheidsclausule. Op grond daarvan kan het college van B&W bijstand
toekennen aan iemand die daarop geen recht heeft. Er moet dan wel sprake zijn van zeer dringende
redenen die het verlenen van bijstand noodzakelijk maken (art. 16 lid 1 Participatiewet).
Algemene bijstand. Algemene bijstand is bedoeld om de algemeen noodzakelijke kosten van bestaan
te dekken (art. 5 sub b Participatiewet). Iemand heeft hier recht op als het relevante inkomen onder
de van toepassing zijnde bijstandsnorm ligt en er geen relevant vermogen is (art. 19 lid 1
Participatiewet). De uitkering is qua hoogte gelijk aan het verschil tussen het inkomen en de
toepasselijke bijstandsnorm (art. 19 lid 2 Participatiewet). Het college van B&W moet het
bijstandsbedrag afstemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van degene die
bijstand aanvraagt. Dit individualiseringsbeginsel is neergelegd in art. 18 lid 1 Participatiewet.
Bijzondere bijstand. Is bedoeld voor de dekking van noodzakelijke bestaanskosten die voortvloeien
uit bijzondere omstandigheden (art. 5 sub d Participatiewet). Of dit wordt verleend is afhankelijk van
de vraag of de betreffende kosten uit het bedrag aan algemene bijstand kunnen worden voldaan. Bij
wijze van bijzondere bijstand kan ook een individuele inkomenstoeslag worden verstrekt. Deze is
bedoeld voor hen die langdurig een laag inkomen en geen vermogen hebben, terwijl er geen uitzicht
is op enige inkomensverbetering (art. 36 Participatiewet). Dit is een maatwerkvoorziening.
Vormen van bijstand. 1) Bijstandsuitkering. Art. 48 lid 1 Participatiewet, uitgekeerd in geld. 2)
Geldlening of borgtocht. Deze moet worden terugbetaald. De gemeente kan optreden als
hypotheeknemer. Daarmee wordt voorkomen dat de bijstandsgerechtigde zijn huis moet verkopen
om zo de overwaarde te gelde te maken. 3) Bijstand in natura. Denk aan een slaapplaats voor een
dakloze.
Regels voor zelfstandigen. Zelfstandigen kunnen met hun inkomen worden aangevuld via de bijstand
tot het bestaansminimum niveau. Het gaat hier om een AMvB die is gebaseerd op art. 78f
Participatiewet. Het Bbz 2004 vervangt de regels voor de algemene bijstand voor personen die
kunnen worden aangemerkt als zelfstandigen in de zin van het Bbz 2004. Het Bbz 2004 is bedoeld als
een sluitend systeem. Dit houdt in dat als een persoon (of diens echtgenoot) als zelfstandige in de
, zin van het Bbz 2004 wordt aangemerkt, er geen recht meer bestaat op algemene bijstand. De
uitkering heeft een beperkte duur. Voor startende zelfstandigen ligt het maximum in principe op drie
jaar. De bijstand wordt verleend bij wijze van een renteloze lening. Als na afloop van het
ondernemingsjaar blijkt dat er te weinig winst is gemaakt om het bedrag terug te betalen, kan de
lening worden omgezet in een bijstand om niet. Zo niet, wordt de renteloze lening omgezet in een
rentedragende lening.
Verplichtingen en sancties.
1) Informatieplicht. Net als alle andere socialezekerheidswetten kent de Participatiewet een
informatieplicht op grond waarvan bijstandsgerechtigden spontaan, of op verzoek van het college
van B&W, alle inlichtingen moeten verstrekken waarvan zij redelijkerwijs kunnen bevroeden dat zij
van belang zijn voor de arbeidsinschakeling of het recht op bijstand (art. 17 Participatiewet).
Overtreding van deze plicht wordt met een bestuurlijke boete bestraft (art. 18 Participatiewet).
2) Medewerkingsplicht. Dit is een ruimere verplichting om desgevraagd de medewerking te verlenen
die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van de wet (art. 17 lid 2 Participatiewet). Denk aan een
woningbezichtiging in het kader van een fraudeonderzoek. Bij overtreding van deze plicht wordt een
maatregel opgelegd die resulteert in verlaging van de uitkering (art. 18 lid 2 Participatiewet).
3) Arbeidsverplichtingen. Hét uitgangspunt van de Participatiewet is dat burgers bovenal zelf
verantwoordelijk zijn om met arbeid een inkomen te verdienen. Met het oog hierop zijn
bijstandsontvangers verplicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te
aanvaarden (art. 9 lid 1 sub a Participatiewet). Ook moeten zij meewerken aan de maatregelen die
de gemeente neemt om hen daarbij te ondersteunen. Naast de arbeidsverplichtingen die zijn
omschreven in art. 9 Participatiewet, kent de wet een aantal afgeleide arbeidsverplichtingen. Deze
afgeleide verplichtingen houden verband met de eis dat een bijstandsgerechtigde zich zo flexibel en
aantrekkelijk mogelijk moet opstellen om zijn kansen op arbeid te vergroten. Ze zijn terug te vinden
als verplichte sanctiegronden in art. 18 lid 4 Participatiewet. Als er dringende redenen zijn, kan van
de arbeidsverplichtingen tijdelijk ontheffing worden verleend (art. 9 lid 2 Participatiewet), bijv.
alleenstaande ouders met kinderen tot 12 jaar. De sanctie op schending van de verplichtingen die
zijn opgesomd in art. 9 lid 1 Participatiewet is een maatregel. Dit resulteert in een tijdelijke verlaging
van de bijstandsuitkering (art. 18 lid 2 Participatiewet). De CRvB gaat ervanuit dat de sanctie niet te
hoog mogen worden opgeschroefd. Dit houdt verband met het vangnet karakter van de bijstand:
gedurende de periode dat de sanctie van toepassing is, kan de betrokkene immers op geen andere
wijze over een inkomen beschikken
4) Werken met behoud van uitkering. Het activeringsbeleid in de bijstand heeft de afgelopen jaren
een steeds intensiever karakter gekregen. Zo worden bijstandsgerechtigden steeds vaker verplicht
om met behoud van uitkering bepaalde werkzaamheden te verrichten. Wie niet meedoet, kan een
korting op de uitkering verwachten. Een andere mogelijkheid om bijstandsgerechtigden met behoud
van uitkering aan het werk te zetten is het aanbieden van een participatieplaats (art. 10a
Participatiewet). Het gaat hier om een voorziening die speciaal is bedoeld voor mensen die
vooralsnog onbemiddelbaar zijn. Via de participatieplaats worden zij in de gelegenheid gesteld om,
in beginsel voor maximaal twee jaar, onbeloonde ‘additionele’ werkzaamheden te verrichten, zodat
werkervaring kan worden opgedaan. Het leer-/ervaringselement staat hier dus voorop. Om het hier
gaat om een voorziening in de zin van art. 9 lid 2 sub b Participatiewet, wordt het niet-meewerken
daaraan met verlaging van de uitkering bestraft (art. 18 lid 4 sub h Participatiewet). Om verdringing
van regulier werk te voorkomen, moet het bij een participatieplaats gaan om werkzaamheden die
additioneel zijn. Een andere vorm van werken met behoud van uitkering is de tegenprestatie. Het
