Samenvatting
De bestuurlijke kaart van Nederland
Het openbaar bestuur en zijn omgeving in nati onaal en internati onaal perspecti ef
G.E. Breeman en C.J.A. van Eijk
Inhoud
Hoofdstuk 1: de bestuurlijke kaart van Nederland.................................................................................2
Hoofdstuk 2: de Nederlandse staat........................................................................................................4
Hoofdstuk 3: de politiek-bestuurlijke instituties.....................................................................................6
Hoofdstuk 5: Nationaal bestuur: het Rijk..............................................................................................12
Hoofdstuk 6: Middenbestuur: provincie en waterschap.......................................................................18
Hoofdstuk 7: Lokaal bestuur: de gemeente..........................................................................................21
Hoofdstuk 8: Samenwerkend bestuur..................................................................................................24
Hoofdstuk 9: Bestuur en maatschappelijke omgeving..........................................................................29
Hoofdstuk 10: Europees bestuur..........................................................................................................33
,Hoofdstuk 1: de bestuurlijke kaart van Nederland
1.1 Wat is openbaar bestuur?
In de bestuurskunde wordt doorgaans van ‘het openbaar bestuur’ gesproken, maar wat dit
precies inhoudt kan variëren. Dit kan zorgen voor definitieproblemen. Het woord overheid
wordt ook vaak als synoniem gebruikt. Het probleem is dat er verschillende uitgangspunten
zijn.
- Juridisch gezien behoren alle organisaties met een publiekrechtelijke grondslag tot
het openbaar bestuur.
- Een ander criterium is de financiering. Worden bedrijven ondersteund dor
verenigingen en bedrijven, of worden ze gefinancierd door publieke organisaties?
- De doel- of taakstelling van een organisatie is ook van belang: private organisaties
behartigen een deelbelang. Publieke organisaties richten zich op algemeen belang.
Ook wordt in dit boek gefocust op allerlei instituties en organisaties in de omgeving van het
openbaar bestuur. De weg kan niet alleen met deze openbare gebouwen gevonden worden,
maar heeft ook de omgeving nodig. Overheidsbeleid wordt bijvoorbeeld ook mede bepaald
door organisaties zoals vakbonden en milieuorganisaties.
Naast de overheid verricht een breed veld van maatschappelijke instellingen publieke taken.
Denk aan ziekenhuizen. Dit veld werd in het verleden het ‘maatschappelijke middenveld’
genoemd. Daarom komen deze relaties ook aan de orde in dit boek. Het uitgangspunt:
openbaar bestuur in Nederland kan niet worden benaderd als een gesloten, helder begrensd
geheel.
1.2 kenmerken Nederlands openbaar bestuur
- Nederland is een constitutionele monarchie: een koning is het staatshoofd. Het
handelen van de koning is gebonden aan een grondwet of geschreven constitutie (H2)
- Nederland is een rechtstaat: het overheidshandelen is onderworpen aan de regels
van het recht, zodat de overheid niet naar willekeur mag handelen. Ook wel
legaliteitsbeginsel: overheid mag alleen handelen op grond van wettelijke
bevoegdheid. Daarnaast beschikken burgers over grondrechten, zoals vrijheid van
godsdienst (H2)
- Nederland kent een gedeeltelijk scheiding der machten: de wetgevende, de
uitvoerende en de rechtsprekende macht zijn in sterke mate onafhankelijk van elkaar
en controleren elkaar (H2/3)
- Nederland heeft een scheiding van kerk en staat: er is geen staatskerk
- Nederland heeft een parlementair stelsel: de bevolking kiest rechtstreeks het
hoogste besluitvormende orgaan, de Tweede Kamer, waaraan de regering
verantwoording schuldig is. Nederland wordt ook wel een representatieve/indirecte
democratie genoemd.
o Eén van de twee pijlers is het beginsel van ministeriele verantwoordelijkheid:
ministers zijn verantwoordelijk, ook voor optreden staatshoofd (H2/3)
o De tweede pijler is de vertrouwensregel: ministers moeten aftreden wanneer
het vertrouwen van de volksvertegenwoordiging verloren is (H2)
o Parlementaire stelsel is dualistisch: volksvertegenwoordiging is onafhankelijk
van de regering en ministers kunnen geen deel uitmaken van Staten-Generaal
(H3/6/7)
2
, - De Nederlandse bevolking kiest geen bestuurders: leden van gemeenteraad kiest
wethouders, de Kroon benoemt formeel ministers, burgemeesters en commissarissen
van de Koning (H3/6/7)
- Nederlands kiesstelsel is stelsel van evenredige vertegenwoordiging: aantal zetels in
overeenstemming met de aanhang van die partij onder de bevolking. Er is geen
kiesdrempel (H3/6/7)
- Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Enerzijds is er sprake van een
rijksoverheid die zaken aan lagere overheden kan opleggen. Anderzijds zijn taken,
verantwoordelijkheden en bevoegdheden overgedragen aan lagere overheden (H2).
Mede door deze structuur wordt veelvuldig samengewerkt tussen bestuurslagen via
bestuurslaag overstijgende samenwerkingsverbanden die al dan niet een wettelijke
grondslag kennen (H8)
- Er is geen constitutioneel hof aanwezig in Nederland, zodat er geen onafhankelijke
rechterlijke instantie is die wetten toetst aan de Grondwet (H3).
- Er is ook geen juryrechtspraak: in Nederland blijft de rechtspraak het exclusieve
domein van onafhankelijke en deskundige rechters (H4).
- Nederland kent een omvangrijk functioneel bestuur: bestuursorganen die een
beperkt, wettelijk vastgelegd takenpakket hebben. Een waterschap is een goed
voorbeeld.
- Nederland maakt deel uit van de Europese Unie: de Europese wetgeving heeft
voorrang boven de nationale wetgeving op de terreinen waar zij zeggenschap heeft
(H10).
In internationaal vergelijkend perspectief is het Nederlandse openbaar bestuur als inclusief
te typeren. Door alle formele en informele spelregels worden veel politieke besluiten pas
genomen als er brede steun voor bestaat onder de betrokken politieke actoren.
De nadruk ligt op de draagkracht in de besluitvorming: de mate waarin besluiten gedragen of
gesteund worden door politieke actoren.
De Nederlandse bestuursstijl is te karakteriseren met behulp van ‘zes co’s’: coalitie,
collegialiteit, compromis, consensus, coöptatie (snelle opname van nieuwkomers in het
bestel) en coöperatie.
3
, Hoofdstuk 2: de Nederlandse staat
Het begrip staat is lastig te omschrijven, maar gewoonlijk worden er vier kenmerken
genoemd:
1. Er is sprake van een specifiek grondgebied (territorium).
2. Er is een bevolking.
3. Er is een wettelijke ordening en er is een bestuurlijke organisatie die gezaghebbend
de wet- en regelgeving kan handhaven. Nederland heeft een Grondwet en andere
daarop aansluitende wet- en regelgeving. Hieraan gekoppeld is het
geweldsmonopolie van de staat: alleen de staat is bevoegd geweld te gebruiken om
de openbare orde te kunnen handhaven en veiligheid van de burgers te kunnen
beschermen.
4. Een staat is erkend door andere staten. De Staat der Nederlanden is erkend door de
staten waarmee vriendschappelijke betrekkingen worden onderhouden, denk aan
VN. Men spreekt ook wel van een soevereine staat, dit is een onafhankelijke staat die
in het internationale recht gelijk is aan alle andere staten.
De Staat der Nederlanden is een rechtspersoon. Dit is een juridische term voor de
Nederlandse overheid. De staat is, net als een individu, bevoegd rechtshandelingen te
verrichten.
Nederland maakt deel uit van het Koninkrijk der Nederlanden, dat ook Aruba, Curaçao en
Sint-Maarten omvat. Hieruit blijkt dat een staat niet uit een aaneengesloten territorium hoeft
te bestaan. De Nederlandse koning is staatshoofd van het gehele Koninkrijk der
Nederlanden, elk land heeft een eigen gouverneur. De Raad van Ministers bestaat uit de door
de koning benoemde ministers en drie gevolgmachtige ministers (regering eigen land Aruba,
Curaçao, Sint-Maarten).
In het Nederlands kabinet is één bewindspersoon belast met koninkrijksrelaties, deze is
verbonden aan het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK).
Nederland is sinds de Grondwet van 1815 een constitutionele monarchie. Dit is een staat
waarin het koningschap verankerd is in een constitutie. De koning staat niet boven de wet,
maar is daaraan ondergeschikt. Een constitutie is in het geheel van elementaire geschreven
en ongeschreven regels – (grond)wetten en conventies – met betrekking tot de organisatie
van een staat.
Voor de vorming van de Grondwet van Nederland is J.R. Thorbecke van groot belang
geweest. Hij was architect van de nieuwe Grondwet van 1848, waarin de uitgangspunten
voor de staatsorganisatie zijn neergelegd die nog steeds zijn terug te vinden in de huidige
Grondwet. Deze uitgangspunten worden aan de hand van ‘parlementair stelsel’, ‘rechtsstaat’
en ‘gedecentraliseerde eenheidsstaat’ besproken.
2.1 Parlementair stelsel
Nederland is een democratie waarin de bevolking van 18 jaar en ouder het hoogste
besluitvormende orgaan kiest: de Tweede Kamer. Dat is de kern van ons parlementair stelsel.
Dit stelsel kent twee principes:
1. De koning is onschendbaar en de ministers zijn verantwoordelijk; dit wordt de regel
van ministeriële verantwoordelijkheid genoemd. De ministers zijn verantwoordelijk
voor de handelingen en uitingen van de leden van het Koninklijk Huis en voor het
functioneren van het onder hen vallende ambtelijk apparaat. Op nationaal niveau ligt
de bestuursmacht dan ook bij de ministers, zij worden gecontroleerd door het
parlement.
4
