Beleid en Management in de Publieke Sector
Literatuur uit het boek Openbaar Bestuur
H1 – De wereld van het openbaar bestuur
1.1 Leerdoelen:
Na het bestuderen van dit hoofdstuk kun je:
- Het openbaar bestuur defniiren en beargumenteerd afakenen
- Een beeld schetsen van hoe het openbaar bestuur in NL opgebouwd is
- Aangeven waarom het openbaar bestuur veelvormig en vaak complex is
- Uitleggen welke uitdagingen de veelvormigheid en complexiteit van het openbaar bestuur met zich
meebrengen
- Benoemen welke criteria gehanteerd worden om de kwaliteit van het openbaar bestuur te beoordelen
en uitleggen wat die criteria inhouden
- Aangeven op welke manier die verschillende criteria onderling strijdig kunnen zijn
- Een overzicht geven van de historische ontwikkeling van het openbaar bestuur en aangeven hoe die
ontwikkeling het huidige openbaar bestuur gevormd heef
1.2 Casus: De Europese vluchtelingencrisis
Na de grote media-aandacht in april 2015 rondom vluchtelingen volgende een crisisberaad op niveau van de
EU. Hoe kunnen we de toestroom inperken? Hoe versterken we de bewaking van de buitengrenzen? Is opvang
in de regio een opte? Hoeveel vluchtelingen kunnen we in Europa opvangen? De vluchtelingencrisis stelde niet
alleen de bestuurskracht van de EU op de proef, maar ook de solidariteit tussen de lidstaten zelf. Duitsland nam
100.000 vluchtelingen op, ook Zweden opende haar deuren, maar Hongarije en Bulgarije weigerden
vluchtelingen op te nemen omdat daar geen maatschappelijke steun voor integrate van nieuwkomers uit
andere culturen zou bestaan. Er werd vervolgens geld vrijgemaakt voor het project en de grote doorbraak in
het terugdringen van de trek naar noordwest Europa kwam in maart 2016, na NL’se onderhandelingen met
Turkije. Aangezien het aantal vluchtelingen in 2016 daardoor snel terugliep, bleken niet alle opvangcentra die
eerder ingericht waren, ook daadwerkelijk nodig. Gemeenten dienden een claim in voor de gemaakte
onkosten. Het Rijk heef dit vergoed.
Discussievragen:
- Wat voor uitdagingen waren hier aan de orde?
- Met wat voor spanningsvelden kregen regeringsleiders, lokale bestuurders, maar ook hulporganisates
en scholen etc. te maken?
- Hoe kan het dat er binnen de EU zo uiteenlopend met vluchtelingen is omgegaan?
- Aan welke eisen moet een goed Europees vluchtelingenbeleid voldoen?
- Hoe vind je dat bestuurders op verschillende niveaus (EU, natonaal, lokaal) gehandeld hebben in de
vluchtelingencrisis?
1.3 Inleiding: De praktik van het besturen
Uit bovenstaand voorbeeld blijkt dat het openbaar bestuur een ingewikkeld samenspel van een groot aantal
partjen is, die ieder volgens een eigen logica handelen (bijv. internatonaal: regeringsleiders EU-lidstaten,
Turkse regering, Frontex als Europese uitvoeringsorganisate, natonaal: staatssecretaris, COA, gemeenten,
burgers). Die partjen hebben verschillende waarden en belangen: die van de vluchteling, natonale politcus,
volkenrechtelijke expert en buurtbewoner. Daarnaast botsen de belangen in het vluchtelingenverdrag: het
vluchtelingenmotef om te ontkomen aan oorlog en vervolging wordt legitem erkend, terwijl droogte en
bitere armoede dat niet wordt.
Openbaar bestuur gaat dus om partjen, beslissingen en actviteiten die het lot van mensen ingrijpend
beïnvloeden. Het handelen binnen openbaar bestuur is van invloed op onze gezondheid, veiligheid, welvaart,
opvoeding en ontspanning.
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Bestuur kan globaal gesproken drie betekenissen hebben: a) de actviteit van het besturen, b) een specifeke
groep van personen die samen besturen (vb. verenigingsbestuur), c) geheel van personen, instellingen,
organisates, actviteiten en procedures van besturing in brede zin.
Welke personen en organisates wel of niet tot het openbaar bestuur horen is niet altjd duidelijk. Dit boek
omschrijf openbaar bestuur als het geheel van organisates en actviteiten die primair zijn gericht op de
besturing van de maatschappij. Dit geef ruimte voor een beperkte en ruime opvatng van het openbaar
,bestuur. Beperkt is de overheid of de staat. Ruim is ook organisates die niet tot de overheid behoren, maar wel
een publieke taak vervullen of op een andere manier sturing geven aan de maatschappij (vb. ziekenhuizen,
ANWB, woningcorporates, vluchtelingenorganisates). Het openbaar bestuur houdt zich dus bezig met
besturing van de maatschappij.
Het woord ‘openbaar’ heef te maken met de reikwijdte van de beslissingen. In het openbaar bestuur wordt de
koers uit de maatschappij als geheel of van grote delen ervan bepaald. Bestuurlijke beslissingen hebben een
bindend karakter voor alle leden van de samenleving op een bepaald grondgebied. De naleving ervan kan dus
worden afgedwongen. Zo heef de overheid (beperkte opvatng) het monopolie op geweld: alleen de overheid
kan besluiten met harde hand afdwingen.
De staat, het middenveld en de markt
We kunnen grofweg die logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: die van de staat, het
middenveld en de markt. De staat is er om het algemeen belang te dienen, de markt om producten en diensten
op commerciile grond te leveren, en het middenveld richt zich op doelstellingen die niet op winst maken
gericht zijn, maar ook niet binnen de sfeer van de overheid vallen. De grenzen hiertussen kunnen vaag zijn. Ook
kan iets van de staat naar de markt gaan, dat wordt privatsering, liberalisering of vermarktng genoemd (vb.
sinds 2004 zelf kiezen van energiebedrijf). Andersom wordt dit natonalisering of verstatelijking genoemd (vb.
inlijving ABN-Amro tjdens bankencrisis in 2008). Dit trio aan begrippen helpt om een ordening aan te brengen
in de vele organisates binnen het openbaar bestuur (ruime opvatng):
De Staat Middenveld De markt
Publiek domein Privaat domein
Overheid Zelfstandige Private Private Bedrijfsleven
Politek Ambtelijk publieke organisates organisates
organisates met (deels) zonder (Shell, Google,
publieke taken winstoogmerk Philips, Coca Cola)
(EU-Parlement, (MvF, Dienst
Staten- Stedelijke (Havenbedrijf
Generaal, PS, Ontwikkeling Roterdam, (APK-garages, (FNV,
gemeenteraden van de Autoriteit Leiden Uni, EMC, Greenpeace,
, EU raad, gemeente Den Consument en Woningcorporat ANWB, Ajax,
regering, Haag) Markt, CBS, e Portaal, Rode Kruis)
college van Onderzoeksraad notarissen)
B&W) voor Veiligheid)
Overheidsorganisates bestaan uit een politeke leiding en ambtenaren. De politeke leiding omvat
gezagsdragers die voor hun functoneren (in)direct verantwoording schuldig zijn aan democratsch gekozen
vertegenwoordigende organen. Ambtenaren zijn benoemde functonarissen die ondergeschikt zijn aan de
politeke leiding en geven uitvoering aan politeke beslissingen. Het contact tussen burgers en openbaar
bestuur vindt plaats tussen burgers en ambtenaren.
Naast de staat bevindt zich het maatschappelijk middenveld. Deze bevindt zich tussen de overheid enerzijds en
de bedrijven en individuele burgers anderzijds. Het zijn qua rechtsvorm private organisates, maar zijn toch
betrokken bij het openbaar bestuur. Binnen het middenveld is een tweedeling: enerzijds vervullen van
maatschappelijke functes, zoals ziekenhuizen en schoolbesturen (private organisates met een publieke taak),
maar ook het vervullen van openbare bestuurstaken, zoals woningbouwcorporates. Anderzijds gaat het om
organisates die een bepaald belang behartgen of een bepaald ideiel doel nastreven, zoals vakbonden,
werkgeversorganisates, milieuorganisates. Zij zijn bij het openbaar bestuur betrokken omdat zij beleid
proberen te beïnvloeden op een manier waardoor de belangen en ideein van hun achterban gediend worden.
Het publieke karakter van het openbaar bestuur
Bovenstaande staat bekend als de kernaanpak. Volgens deze benadering is het belangrijkste verschil tussen
publieke en niet-publieke organisates de rechtstatelijke vorm: publieke organisates hebben een
publiekrechtelijke grondslag en de rest niet.
Deze tweedeling lijkt recht te doen aan de grote verschillen tussen publieke en niet-publieke organisates. Zo
kan je stellen dat publieke en private organisates gelijk zijn in alle onbelangrijke opzichten. Een nadeel van
deze aanpak is dat veel organisates kenmerken van publiek en privaat in zich dragen, waardoor bijv.
ziekenhuizen moeilijk in te delen zijn. Bozeman heef daarom het idee van publicness ontwikkeld. Hij spreekt
over de mate van publiekheid en niet of iets wel of niet publiek is. Deze dimensionele aanpak maakt
onderscheid tussen drie verschillende dimensies: eigendom, bekostging en controle.
,Bij eigendom gaat het om de vraag van wie is de organisate. Dat gaat om de rechtelijke grondslag. Organisates
kunnen publiekrechtelijk of privaatrechtelijk zijn, de grondslag kan veranderen. De bekostging gaat om wie de
organisate bekostgd. Zo worden de salarissen van ambtenaren van de gemeente door de overheid betaald,
maar hebben universiteiten een inkomensstroom die deels publiek en deels privaat is. Verder wordt
Staatsbosbeheer gefnancierd uit belastngmiddelen, maar ook uit transactes op de markt voor hout en
recreate. De controle is de mate waarin politeke controle plaatsvindt. Een hoge mate van politeke controle
betekent dat politeke gezagsdragers de prioriteiten van de organisate stellen en dat de organisate deze
prioriteiten volgt (de een meer controle dan de ander, veel aandacht: Unilever, Philips, AkzoNobel, weinig
aandacht: Staatsbosbeheer, Luchtverkeersleiding NL).
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Hoe kunnen we ordening aanbrengen in de verscheidenheid en vervlechtng? Onderscheiden van een vertcale
en horizontale dimensie van openbaar bestuur. De vertcale dimensie geef aan dat het openbaar bestuur op
meerdere niveaus van omvatendheid gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natestaat,
internatonale regio of de gehele wereld. De horizontale dimensie geef echter aan dat het openbaar bestuur
niet alleen uit de overheid zelf bestaat, maar ook uit tal van maatschappelijke organisates.
Om beide dimensies goed te pakken wordt de term ‘mult-level governance’ gebruikt: besturen vindt plaats op
meerdere schaalniveaus en gebeurt zowel door overheden als andere partjen.
De vertiale dimensie het Huis van Thorbeike met opbouw
Het voor NL relevante openbaar bestuur is formeel op verschillende niveaus georganiseerd: lokaal
(gemeenten), regionaal (veiligheidsregio’s, waterschappen), provinciaal (provincies), natonaal (regering en
departementen), Europees (instellingen EU) en internatonaal (NAVO, VN). De vluchtelingencasus laat bijv. zien
dat het lastg is te beantwoorden welke bestuursactviteit op welk niveau moet plaatsvinden en hoe de
verschillende niveaus met elkaar in verbinding staan. Het hoogste niveau hoef niet automatsch de meeste
macht en invloed te hebben.
De NL’se staatsvorm is die van een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Eenheidsstaat staat voor een uniform
bestuursstelsel met een duidelijk primaat van de landelijke overheid. Gedecentraliseerd duidt er echter op dat
gemeenten en provincies een belangrijke en op bepaalde onderwerpen zelfstandige bevoegdheden en een
eigen stem hebben. In het NL’se model is daarmee ambiguïteit ingebouwd: een centraal systeem maar
mogelijkheden tot variate en verschil daarbinnen d.m.v. een zekere decentrale autonomie.
Hoe verhouden die verschillende bestuurslagen in het Huis van Thorbecke (incl. EU-laag) zich tot elkaar? Het
klassieke beeld is dat het centrale natonale niveau automatsch de meeste macht heef, de regering bepaalt en
de decentrale overheden volgen. Maar dat beeld is niet accuraat meer. Globalisering, decentralisate en de
integrate van de EU-lidstaten zorgen voor een andere realiteit: de natonale regering is vaak sterk afankelijk
van de decentrale overheden.
De scheiding tussen de lagen wordt weleens op de proef gesteld door bijv. veiligheidsregio’s voor veiligheid,
metropoolregio’s voor mobiliteit. Ook zijn sommige grote steden onderverdeeld in stadsdelen. De natonale
staat wordt dus uitgehold: de natonale bestuurslaag dreigt een leeg huis te worden, nu het zwaartepunt van
het strategische beleid verschuif naar supranatonale verbanden en het door de burger gewenste maatwerk
uitvoering krijgt in de vorm van subnatonale verbanden. Toch blijf de rijksoverheid een centrale functe
vervullen, want zij zorgt voor noodzakelijke afstemming en uitwisseling tussen de betrokken partjen op
verschillende bestuurslagen. De ontwikkeling is dus eerder een verdere vermenging van een toch al sterk
vermengd model.
De horizontale dimensie de overheid doet het niet alleen
De besturing van de samenleving is pas echt te begrijpen als je je blik verruimt naar governance (besturing). Dit
betekent dat naast de overheid ook het maatschappelijk middenveld en deels het bedrijfsleven van belang zijn,
en dat er naast eenzijdige bindende besluiten door de overheid ook een wereld van informele, meer
gelijkwaardige mechanismen bestaat die sterk bijdraagt aan de sturing van de maatschappij. Overheidssturing
is een zaak van veel verschillende hiirarchische niveaus (de vertcale dimensie), maar ook van veel
verschillende maatschappelijke partjen en verbanden (de horizontale dimensie van governance).
Overheidsbestuur gaat tegenwoordig in veel landen altjd om het aangaan van verbanden met een breed scala
van maatschappelijke partjen. De overheid heef voor veel domeinen wel een formeel mandaat, maar voor
sturing is de inzet van veel maatschappelijke partjen nodig, bijv. op terreinen van volkshuisvestng, zorg en
onderwijs.
, 1.6 Openbaar bestuur als good governance
De VN hanteert een model van good governance waarmee zij de kwaliteit van de overheid in al haar lidstaten
beoordeelt o.b.v. acht criteria. In NL werkt ook de Algemene Rekenkamer met dit model.
- Rechtszeker - Effectef en effciint
- Consensusgericht - Publieke verantwoording
- Partcipatef - Transparant
- Vraaggericht - Onpartjdig en open
Elk van deze criteria weerspiegelt een deel van de unieke posite van het openbaar bestuur in de samenleving.
In combinate bieden zij een spanningsveld van normen en verwachtngen waaraan bestuurders moeten
voldoen.
Demoirate Responsief bestuur
Een democrate gaat uit van volkssoevereiniteit. Volgens dat beginsel regeren politci, bestuurders en
overheidsorganen in naam van het volk en het systeem van verkiezingen bevordert de responsiviteit van het
openbaar bestuur. Responsief bestuur beperkt zich niet tot het uitschrijven van verkiezingen en het
respecteren van de uitslag alleen. Bestuurlijke instantes moeten openstaan voor maatschappelijke initateven.
Bestuurlijke besluitvormingsprocessen moeten doorzichtg en toegankelijk zijn voor burgers. Democratsch
bestuur betekent dat burgers partciperen en inspraak hebben. Responsief bestuur veronderstelt wel dat de
spelregels voor collecteve besluitvorming de burgermogelijkheden geven zijn inbreng te leveren. De besluiten
worden genomen in democratsch gekozen lichamen of worden door de rechter bekrachtgd. Maar rondom de
concrete besluiten draagt een responsief bestuursmodel er zorg voor dat er voldoende openheid en interacte
is met de omgeving.
Reihtmatiheid Bestuur iebonden aan het reiht
Het openbaar bestuur bezit een aantal monopolies. Het mag als enige belastng heffen, weten uitvaardigen,
rechtspreken en geweld gebruiken. De macht van de overheid met daarom ingeperkt en gecontroleerd zijn. Het
recht is daarbij belangrijk. Iedere publieke bevoegdheid van een persoon of organisate heef een wetelijke
grondslag. Rechtmatgheid is daarmee een belangrijke eis die aan bestuurlijk handelen wordt gesteld. Wet en
recht staan voor normen en waarden in de samenleving. De wet is niet alleen een instrument van de overheid,
maar het biedt de burgerbescherming: de wet legt de overheid grenzen en beperkingen op. Tegenwoordig
doen zich spanningen rond het rechtmatgheidsvereiste voor: de invloed van rechtsregels en rechterlijke
instantes op het openbaar bestuur is steeds groter geworden. Zo is de rechtsbescherming tegen de overheid
sterk uitgebreid (bestuursrechter, ombudslieden, EHvRM). Daarnaast zijn de gestelde juridische eisen aan het
optreden van het openbaar bestuur hoger geworden (Awb) en zijn rechters minder terughoudend om de
overheid aan te pakken (vb. de overheid wordt vaker door de rechter veroordeeld tot het betalen van een
schadevergoeding aan burgers of bedrijven). Dit wordt ook wel juridisering genoemd: een toename van
formele regels en formele vormen van confictbeslechtng in het domein van openbaar bestuur. Er ontstaat een
claimcultuur die de overheid dwingt tot risicomijdend en formalistsch gedrag.
Doeltrefendheid en doelmatiheid presterend bestuur
Het openbaar bestuur richt zich in op maatschappelijke verschijnselen die in de politek als probleem worden
bestempeld. Openbaar bestuur is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van het beleid ook
daadwerkelijk worden gehaald (= doeltreffendheid). Sterk samenhangend hiermee is de eis van doelmatgheid
(effciency). Het aantal problemen in de samenleving is altjd groter dan de totale hoeveelheid middelen die
beschikbaar is om ze op te lossen. Daarom is het van belang om met zo min mogelijk middelen de doelen te
bereiken (burgers moeten zoveel mogelijk bijdragen). Doelmatgheidsoverwegingen zijn onder druk van
afnemende budgeten steeds belangrijker geworden. De kosten van de verzorgingsstaat liepen eind 20 e eeuw
hoop op en er was veel kritek op de ondoelmatge organisate van de overheid leidde tot grote operates
die de ministeries en overheidslagen dwongen om de werkzaamheden tegen lagere kosten te verrichten.
Doelmatgheid is meer dan kostenbeheersing in een organisate. Regelmatg vinden bestuurlijke reorganisates
plaats, vanuit het argument van kostenbesparing. Wat echter op papier doelmatg lijkt, hoef in de praktjk niet
per se zo te zijn.
Inteiriteit Onkreukbaar bestuur
Bestuur moet integer zijn; ze mogen niet misbruik maken van hun machtsposite, niet afwijken van algemeen
geldende ethische normen en niet omkoopbaar zijn. Het NL’se openbaar bestuur is zeer integer, er is een laag
niveau van fraude en corrupte. Wel doen zich toch voortdurend bedreigingen voor de integriteit voor
