Inleiding Bestuurs- en
Organisatiewetenschappen
Week 1
Openbaar bestuur: H1: De wereld van het openbaar bestuur
1.3: Inleiding: De praktik an ee beseuren
Uit het voorbeeld van de Europese vluchtelingencrisis blijkt dat het openbaar bestuur een
ingewikkeld samenspel van een groot aantal partjen is, die ieder volgens een eigen logica handelen.
Het openbaar bestuur is een ingewikkeld onderwerp van studie. Het gaat om partjen, beslissingen
en actviteiten die het lot van mensen ingrijpend bennvloeden.
1.4 Wae is openbaar beseuur?
Bestuur kan globaal drie gesproken drie betekenissen hebben:
1. De actviteit van het besturen
2. Een specifeke groep van personen die samen besturen
3. Geheel van personen, organisates, actviteiten en procedures van besturing in brede zin
Bovens et al. beschrijven openbaar bestuur als het geheel van organisates en actviteiten die primair
zijn gericht op de besturing van de maatschappij. In de beperkte opvatng betekent openbaar
bestuur ook wel de overheid, of de staat, maar in de ruime opvatng omvat openbaar bestuur ook
organisates die niet tot de overheid behoren, maar wel een publieke taak vervullen of op een andere
manier mede sturing geven aan de maatschappij. Het openbaar bestuur houdt zich dus bezig met
besturing van de maatschappij. Besturing komt van sturen: richtng geven, koers uitzeten. Het gaat
om het tot stand brengen en uitvoeren van beslissingen. Het woord ‘openbaar’ in de term openbaar
bestuur heef te maken met de reikwijdte van deze beslissingen. In het openbaar bestuur wordt de
koers uit van de maatschappij als geheel of van grote delen ervan bepaald.
De staat, het middenveld en de markt
We kunnen grofweg drie logica’s van sturing in de maatschappij onderscheiden: die van de staat, het
middenveld en de markt. De staat is er om het algemeen belang te dienen, de markt om producten
en diensten op commerciële grond te leveren, en het middenveld richt zich op doelstellingen die niet
op winst maken gericht zijn, maar ook niet binnen de sfeer van de overheid vallen. De grenzen zijn
soms vaag, en soms gaat men van de ene naar de andere sfeer: bijvoorbeeld privatsering (staat
markt) en natonalisering (markt staat). Er is een veelheid van organisates bij het openbaar
bestuur in ruimte zin betrokken:
o De staat: publiek domein
Overheidsorganisates: bestaan uit een politeke leiding en ambtenaren. De politeke
leiding van de overheid omvat gezagdragers die voor hun functoneren direct of
indirect verantwoording schuldig zijn aan democratsch gekozen
vertegenwoordigende organen. Ambtenaren zijn benoemde functonarissen die
ondergeschikt zijn aan de politeke leiding bij staan en uitvoering te geven aan
politeke beslissingen
o Het maatschappelijke middenveld: privaat domein
1
, Dit is een veld van organisates dat zich tussen de overheid aan de ene kant en de
bedrijven en individuele burgers aan de andere kant bevindt. Het bestaat uit
organisates die weliswaar qua rechtsvorm private organisates zijn, maar toch
betrokken zijn bij het openbaar bestuur.
Private organisates met (deels) publieke taken: hebben een maathscpalleijke
functe (ziekenhuizen) en gaan openbare bestuurstaken vervullen
(woningbouwcorporates)
Private organisates zonder winstoogmerk: organisates die een bepaald
belang behartgen of een bepaald ideëel doel nastreven, zoals vakbonden
o De markt: bedrijfsleven
Het publieke karakter van het openbaar bestuur
De publieke sector bestaat uit alle organisates met een publiekrechtelijke grondslag. De indeling die
we hiervoor hebben gezien staat bekend als de kernaanpak. Volgens deze benadering is het
belangrijkste verschil tussen publieke- en niet publieke organisates de rechtstatelijk vorm: publieke
organisates hebben een publiekrechtelijke grondslag en niet-publieke organisates hebben deze niet.
Daarnaast bestaat er een aanpak die gaat over de mate van publiekheid, en niet of iets wel of
niet publiek is. Volgens deze aanpak zijn er geen puur publieke of puur private organisates. Deze
dimensionele aanpak maakt een onderscheid tussen drie verschillende dimensies:
- Eigendom: van wie is de organisatee
o Rechtelijke grondslag
- Bekostging: wie bekostgt de organisatee
- Politeke controle
o Worden ze in een hoge mate in de gaten gehoudene
1.5 Openbaar beseuur op ersc illende ni eaus
We kunnen een onderscheid maken tussen de vertcale en horizontale dimensie van openbaar
bestuur. De vertcale dimensie geef aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van
omvatendheid gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natestaat, internatonale regio,
of wereld. De horizontale dimensie geef aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid
zelf bestaat, maar ook uit tal van maatschappelijke organisates. Om beide dimensies goed te pakken
wordt de term mult-level-governance gebruikt: besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus, er
gebeurt door zowel overheden als andere partjen (daarom niet government, maar governance).
De vertiale dimensie: het Huis van Thorbeike met opbouw
De huidige inrichtng van het Nederlandse binnenlands bestuur is grotendeels gestoeld op de door de
politcus Thorbecke geschreven grondwet in 1848: Het Huis van Thorbecke kent drie hoofdlagen:
gemeenten, provincies en het rijk. De Nederlandse staatsvorm is die van een gedecentraliseerde
eenheidsstaat: de term eenheidsstaat staat voor een uniform bestuursstelsel met een duidelijk
primaat van de landelijke overheid. Maar de toevoeging gedecentraliseerd duidt erop dat gemeenten
en provincies een belangrijke en rop bepaalde onderwerpen zelfstandige bevoegdheden en een
eigen stem hebben. Met de groei van de EU heef het huis van Thorbecke er een etage bij gekregen:
een multnatonale bestuurslaag.
Globalisering, decentralisate en de integrate van de EU-lidstaten zorgen voor een andere
realiteit: in werkelijkheid is de natonale regering vaak sterk afankelijk van de decentrale overheden.
De afgelopen jaren zijn er allerlei extra bestuurlijke arrangementen ontstaan, die vaak de
verantwoordelijkheid voor een of enkele specifeke beleidsterreinen dragen. Steeds meer taken en
actviteiten zijn van het natonale niveau overgedragen naar decentrale bestuurslagen en naar de
Europese bestuurslaag (sommige mensen spreken van een uitholling van de natonale staat). Toch
blijf de rijksoverheid een centrale functe vervullen. De natonale overheid zorgt voor een groot deel
2
,voor de noodzakelijke afstemming en uitwisseling tussen de betrokken partjen op de verschillende
bestuurslagen.
De horizontale dimensie: de overheid doet het niet alleen
Overheidssturing is een zaak van veel verschillende hiërarchische niveaus, maar ook van heel veel
verschillende maatschappelijke partjen en verbanden. Dat dit de horizontale dimensie van
governance.
1.6 Openbaar beseuur als good go ernance
Wanneer is openbaar bestuur nu succesvol in de aanpak van deze problemene Hoe beoordelen we
de kwaliteite De VN doet dit a.d.h.v. een model van good governance (zie pagina 29). In combinate
bieden zij een spanningsveld van normen en verwachtngen waaraan bestuurders moeten voldoen.
Demoirate: responsief bestuur
Een democrate gaat uit van volkssoevereiniteit. Politci en gekozen bestuurders ontlenen hun macht,
via verkiezingen, aan de burgers. Responsief bestuur beperkt zich niet tot het uitschrijven van
verkiezingen en het respecteren van de uitslag alleen. Bestuurlijk instantes moeten openstaan voor
maatschappelijke initateven. Democratsch bestuur betekent dat burgers partciperen en inspraak
hebben. Het veronderstelt dat de spelregels voor collecteve besluitvorming de burger
mogelijkheden geven zijn inbreng te leven. Een responsief bestuursmodel draagt er zorg voor dat er
voldoende openheid en interacte is met de omgeving.
Reihtmatiheid: bestuur iebonden aan het reiht
Het openbaar bestuur bezit een aantal belangrijke en in potente voor burgers heel gevaarlijke
monopolies. Het mag als enige belastng hefen, weten uitvaardigen, rechtspreken en geweld
gebruiken. De macht van de overheid moet daarom ingeperkt en gecontroleerd zijn. Het recht
vervult daarbij een cruciale functe. Rechtmatgheid is een belangrijke eis die aan bestuurlijk
handelen wordt gesteld. Wet en recht weerspiegelen de dominante normen en waarden in een
samenleving. In de bestuurlijke praktjk doen zich spanningen voor rond het rechtmatgheidsvereiste:
- In de eerste plaats is de rechtsbescherming tegen de overheid sterk uitgebreid
- Ten tweede zijn de juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur worden
gesteld hoger geworden
- Ten derde zijn rechters minder terughoudend om de overheid aan te pakken. Dit wordt ook
wel juridisering genoemd: een toename van formele regels en van formele vormen van
confictbeslechtng in het domein van het openbaar bestuur
Doeltrefendheid en doelmatiheid: presterend bestuur
Het openbaar bestuur richt zich in op maatschappelijke verschijnselen die in de politek als probleem
worden bestempeld. Openbaar bestuur is succesvol als de vooraf geformuleerde doelstellingen van
het beleid ook daadwerkelijk worden gehaald: doeltrefendheid (efectviteit). Nauw verwant
hiermee is de eis van doelmatgheid (efciency). Het aantal problemen in de samenleving is altjd
groter dan de totale hoeveelheid middelen die beschikbaar is om te op te lossen. Daarom is het van
belang dat bestuurders met zo min mogelijk middelen de doelen bereiken. Bij iedere acte die zij
ondernemen moeten bestuurders zoveel mogelijk bijdragen aan de oplossing van het probleem.
Doelmatgheidsoverwegingen zijn onder druk van afnemende budgeten steeds belangrijker
geworden. De kosten van de verzorgingsstaat liep tegen het einde van de vorige eeuw hoop op en er
was forse kritek op de ondoelmatge organisate van de overheid. Het doelmatgheidsprincipe is ook
op de bestuurlijke indeling zelf van toepassing. Regelmatg vinden bestuurlijke reorganisate plaats,
vanuit het argument van kostenbesparing.
Inteiriteit: onkreukbaar bestuur
3
, Politci, bestuurders en ambtenaren behoren integer te zijn. Zij mogen niet voor eigen gewin
gebruikmaken van hun machtsposite, niet afwijken van hun algemeen geldende ethische normen en
al helemaal niet omkoopbaar zijn. Het Nederlandse openbaar bestuur is op alle niveaus zeer integer
te noemen. Zo wordt er een actef integriteitsbeleid gevoerd. Hierin wordt omschreven welke
ethische principes en professionele maatstaven binnen de organisate van toepassing zijn.
Spanninisvelden
Figuur 1.4 laat zien dat er spanningsvelden zijn tussen de vier vereisten:
- Doelmatgheid versus rechtmatgheid: de overheid moet burgers bezwaar kunnen laten
maken, maar dit kan de besluitvorming vertragen het rechtmatgheidsbeginsel gaat ten
koste van doelmatgheid
- Democrate versus rechtmatgheid: het volk wil dat er iets aan criminaliteit wordt gedaan,
maar dit botst met de wezenlijke beginselen van het strafrecht
- Integriteit versus democrate: veel uitvoeringsorganisates verlenen diensten aan burgers,
maar hebben ook een controlerende taak. Die twee staan soms op gespannen voet.
De kwaliteit en legitmiteit van het openbaar bestuur zijn afankelijk van de mate waarin politci,
bestuurders, en ambtenaren erin slagen om in deze spanningsvelden overeind te blijven.
1.7 Een eranderend openbaar beseuur
Het openbaar bestuur zoals we het vandaag de dag kennis is het product van historische
ontwikkeling. Niet alleen de organisate, maar ook de plaats van het openbaar bestuur in de
samenleving verandert voortdurend.
Reienten, naihtwakers en verzoriers
Regenten in de republiek
De wortels van het moderne Nederlandse openbaar bestuur liggen in de Republiek der Verenigde
Nederlanden (1648-1795). Er kunnen een aantal kenmerken worden aangewezen:
- Ontbreken van een ambtelijk apparaat
- Nauwelijks sprake van een centrale overheid
- Politeke macht lag bij de 7 provincies die in feite onafankelijke staten waren
- Een deel van het werk namen de politeke bestuurders (regenten) zelf ter hand, zoals het
buitenlandse beleid en de zaken van oorlog en vrede
- De getalsverhouding tussen politeke bestuurders en ambtenaren was volstrekt anders dan
in de 20e eeuw
- Besluitvorming was gebaseerd op consensus en daardoor pragmatsch van aard (schikken en
plooien)
- Grote mate van zelfregulering door lokale organisates
Nachtwakers in de eenheidsstaat
In 1814 spreken we van het Koninkrijk der Nederlanden, op dat moment doet de eenheidsstaat zijn
intrede. Ook hier kunnen we weer een aantal kenmerken van noemen:
- De macht van de steden en provincies werd ingeperkt
- Ontstaan centraal overheidsapparaat
- Recht werd gecodifceerd in natonale wetboeken
- Rechterlijke macht werd geünifceerd
- Opkomst centrale staatsorganen
- Monarchistsch bestuur, weinig democratsche controle
- Acteve handelspolitek en begin gemaakt aan de infrastructuur
In het midden van de 19e eeuw beperkte de overheid, onder invloed van de liberale stroming zich
vooral tot de klassieke taken in de nachtwakerstaat. Er kwamen wisselende departementen
(ministeries). Deze stelden vrij weinig voor.
4
