De bestuurlijke kaart van Nederland: Het openbaar bestuur en zijn omgeving in nationaal en
internationaal perspectief
Hoofdstuk 1: De bestuurlijke kaart van Nederland
Kaartkennis is belangrijk voor als we bijvoorbeeld de weg in onze omgeving goed willen kennen, het is dan
noodzakelijk kennis te bezitten van de loop van de straten en de plaats van in ieder geval de belangrijkste
gebouwen.
1.1 Wat is openbaar bestuur?
Openbaar bestuur juridisch gezien: alle organisaties met een publiekrechtelijke grondslag tot het
openbaar bestuur.
- Criteria:
o Publiekrechtelijke grondslag – het bestaan van een organisatie is grondwettelijk vastgelegd.
o Financiering – bedruipen organisaties zichzelf, door contributies (verenigingen) of de
verkoop van producten en diensten (bedrijven), of worden ze gefinancierd uit algemene
middelen (belastingen, premies of overheidssubsidies).
o Doel- of taakstelling – Private organisaties behartigen een deelbelang (aandeelhouders of
leden) en Publieke organisaties richten zich op het algemeen belang (goede zorg,
onderwijs).
Dat wat tot het openbaar bestuur wordt gerekend hangt af van de gekozen invalshoek. Het openbaar
bestuur is bovendien voortdurend aan verandering onderhevig (voorbeeld CITO).
Maatschappelijke middenveld: bijvoorbeeld dienstverlenende instellingen zoals ziekenhuizen en culturele
stichtingen. Kenmerken:
- Geen winstoogmerk
- Onderdeel van de private sector, die ook commerciële actoren omvat.
1.2 Kenmerken Nederlands openbaar bestuur
Constitutionele monarchie: een koning is staatshoofd, maar zijn handelen is gebonden aan een
grondwet of geschreven constitutie in tegenstelling tot een absolute monarchie.
Rechtsstaat: het overheidshandelen is onderworpen aan de regels van het recht, zodat de
overheid niet naar willekeur mag handelen.
Ook wel legaliteitsbeginsel genoemd: de overheid mag alleen handelen op grond van
wettelijke bevoegdheden.
Ander element rechtsstaat: burgers beschikken over grondrechten (vrijheid van
godsdienst/drukpers/vergadering)
(Gedeelte) scheiding der machten: de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende macht zijn in
sterke mate onafhankelijk van elkaar en controleren elkaar.
Scheiding van kerk en staat: Nederland heeft geen staatskerk, zoals in het Verenigd Koninkrijk.
Parlementair stelsel: de bevolking kiest rechtstreeks het hoogste besluitvormende orgaan (de
Tweede Kamer), waaraan de regering verantwoording schuldig is.
Ook wel representatieve/indirecte democratie: de democratie in Nederland behelst dat
de bevolking vertegenwoordigers kiest die vervolgens besluiten nemen.
Andere landen (bijv. VS) kennen een presidentieel stelsel.
Ministeriële verantwoordelijkheid: de ministers zijn verantwoordelijk, ook voor het optreden van
het staatshoofd en voor het doen en laten van de rijksambtenaren.
(Het parlementaire stelsel is) Dualistisch: de volksvertegenwoordiging is onafhankelijk van de
regering en ministers kunnen geen deel uitmaken van de Staten-Generaal.
Geldt ook voor gemeenten en provincies: gemeenteraden en Provinciale Staten zijn
gescheiden van respectievelijk het college van burgemeester en wethouders en het college
van Gedeputeerde Staten
Nederlandse bevolking kiest geen bestuurders: de leden van de gemeenteraden en van de
Provinciale staten benoemen respectievelijk de wethouders en gedeputeerden. De Kroon benoemt
formeel de ministers, burgemeesters en commissarissen van de Koning.
Evenredige vertegenwoordiging (kiesstelsel): het aantal zetels voor een partij is in
overeenstemming met de aanhang van die partij onder de bevolking.
VK, Fa en de VS hebben een districtenstelsel.
1
, In NL is geen kiesdrempel: een partij hoeft geen minimaal stemmenpercentage te halen
om een zetel te behalen. Hierdoor zijn er nauwelijks belemmeringen voor nieuwe partijen om
zetels in de volksvertegenwoordiging te verwerven.
Gedecentraliseerde eenheidsstaat: enerzijds is er sprake van een rijksoverheid die allerlei zaken
aan lagere overheden kan opleggen. Anderzijds zijn allerlei taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden overgedragen aan lagere overheden.
Geen constitutioneel hof: er is geen onafhankelijke rechterlijke instantie die wetten toetst aan de
Grondwet.
Geen juryrechtspraak: geen leken die door middel van jury’s betrokken zijn bij de rechtspraak. De
rechtsspraak blijft het exclusieve domein van onafhankelijke en deskundige rechters.
Functioneel bestuur: bestuursorganen die, anders dan de drie territoriale bestuurslagen Rijk,
Provincie en Gemeente, een beperkt, wettelijk vastgelegd takenpakket hebben.
Een waterschap dat belast is met de waterkering en waterbeheersing
Thorbecke Grondwet van 1848 heeft de grondslag gelegd voor het principe van ministeriële
verantwoordelijkheid en de gedecentraliseerde eenheidsstaat (het ‘Huist van Thorbecke’). De
volksvertegenwoordiging heeft in 1917 ervoor gekozen het tot dan toe geldende districtenstelsel te
vervangen door het stelsel van evenredige vertegenwoordiging.
In Internationaal vergelijkend perspectief is het Nederlandse openbaar bestuur als inclusief te typeren:
- Door alle formele en informele spelregels worden veel politieke bestuurders pas genomen als er
brede steun voor bestaat onder de betrokken politieke actoren.
De nadruk ligt op de draagkracht in de besluitvorming
De Nederlandse bestuursstijl is te karakteriseren met behulp van ‘zes co’s’:
- Coalitie
- Collegialiteit
- Compromis
- Consensus
- Coöptatie (snelle opname van nieuwkomers in het bestel)
- Coöperatie.
Hoofdstuk 2: De Nederlandse staat
Het Nederlandse wapen en de daarbij horende spreuk ‘Je maintiendrai’ (Ik zal handhaven)
Vier kenmerken van het begrip ‘staat’:
I. Specifiek grondgebied (territorium) – De Nederlandse staat wordt
begrensd door andere staten en door de Noordzee.
II. Bevolking – of een staat dichtbevolkt of dunbevolkt is doet daarbij niet
ter zake.
III. Wettelijke ordening en er is een bestuurlijke organisatie die
gezaghebbend de wet- en regelgeving kan handhaven – Nederland
heeft een grondwet en andere daarop aansluitende wet- en
regelgeving en er is een complex aan politieke en bestuurlijke
instanties die zich bezighouden met wetgeving, rechtspraak en
beleidsuitvoering.
Hieraan gekoppeld is het geweldsmonopolie van de staat – alleen de
staat is bevoegd geweld te gebruiken ten behoeve van de handhaving van de
openbare orde en de bescherming van de veiligheid van de burgers.
IV. Erkend door andere staten – In de praktijk van de internationale politiek is lidmaatschap van de VN
het teken dat er sprake is van een erkende staat. Ook wel soevereine staat, een onafhankelijke
staat die in het internationale recht gelijk is aan alle andere staten.
Staat der Nederlanden – de juridische term voor de Nederlandse overheid. Dit houdt in dat de staat, net
als een individu, bevoegd is rechtshandelingen te verrichten.
Nederland maakt deel uit van het Koninkrijk der Nederlanden: Ook Aruba, Curaçao en Sint-Maarten.
2
, - De Nederlandse koning is staatshoofd van het gehele Koninkrijk der Nederlanden. En in Sint-
Maarten, Aruba en Curaçao wordt de koning vertegenwoordigd door de gouverneur.
- De regering van het koninkrijk oefent samen met de Nederlandse Staten-Generaal de wetgevende
macht uit.
Nederland is een constitutionele monarchie sinds de grondwet van 1815. Willem I aanvaarde de titel
soeverein vorst in 1813 en nam in 1815 de titel Koning der Nederlandsen aan. Een constitutionele
monarchie is een staat waarin het koningschap verankerd is in een constitutie. De koning staat niet boven
de wet, maar is daaraan ondergeschikt.
Thorbecke was de architect van de nieuwe Grondwet in 1848, sleutelbegrippen binnen deze grondwet:
- Parlementair stelsel
- Rechtsstaat
- Gedecentraliseerde eenheidsstaat
2.1 Parlementair stelsel
Nederland is een democratie waarin de bevolking van 18 jaar en ouder haar hoogste besluitvormende
orgaan kiest: De Tweede Kamer = kern van het parlementaire stelstel
Het parlementaire stelsel kent twee principes:
I. Ministeriële verantwoordelijkheid – De koning is onschendbaar en de ministers zijn
verantwoordelijk.
a. De ministers moeten verantwoording afleggen over de handelingen en uitingen van de leden
van het koningshuis en over het functioneren van het ambtenarenapparaat dat namens de
regering beleid voorbereidt en uitvoert.
b. Op nationaal niveau ligt de bestuursmacht bij de ministers, zij worden gecontroleerd door het
parlement.
II. Vertrouwensregel – een kabinet moet het vertrouwen van een meerderheid in de Tweede Kamer
hebben.
a. Het vertrouwen wordt niet uitdrukkelijk uitgesproken, maar verondersteld tot het tegendeel
blijkt.
b. Verlies van vertrouwen kan blijken uit: een motie van wantrouwen of doordat een door de
regering onaanvaardbare motie of amendement toch een meerderheid krijgt of de Eerste en
Tweede Kamer weigeren de begroting van een minister goed te keuren.
c. Bij verlies van vertrouwen zal het kabinet of de betrokkenen ministers of staatssecretaris
moeten aftreden.
2.2 Rechtstaat
Een rechtstaat heeft de volgende kenmerken:
- Al het overheidshandelen dient te zijn gebaseerd op bevoegdheden die zijn vastgelegd in wetten.
De overheid mag dus niet handelen naar willekeur.
- Er dient sprake te zijn van een machtenschending in de staat:
o Montesquieu en zijn Trias Politica: scheiding van wetgevende, uitvoerende en
rechtsprekende macht. Deze drie zijn onafhankelijk van elkaar en controleren elkaars
functioneren.
Maar Nederland voldoet niet volledig aan deze scheiding: zo is de regering actief
betrokken bij de wetsvoorbereiding.
- Het bestaan van vrije en geheime verkiezingen
- Het bestaan van grondrechten (deze rechten garanderen de burger een staatsvrije sfeer).
- Het bestaan van vrije en onafhankelijke media (persvrijheid).
De media vervullen de belangrijke rol van ‘waakhond’ zij kunnen misstanden aan de kaak
stellen die zonder hun aanwezigheid onopgemerkt zouden blijven.
2.3 Een gedecentraliseerde eenheidsstaat
De term gedecentraliseerde eenheidsstaat is op het eerste gezicht tegenstrijdig, maar de verhouding
tussen de twee komt tot verhouding in:
- Autonomie = Gemeenten en provincies hebben eigen bevoegdheden met betrekking tot de taken
op hun grondgebied. Zij kunnen zelfstandig en op eigen initiatief regels vaststellen (autonomie
verordeningen).
3
, oEr ontstaat rechtspluralisme – algemene plaatselijke verordeningen (APV’S) kunnen per
gemeente verschillen.
- Medebewind = provincies en gemeenten stellen regels op in opdracht voor een hogere regeling.
o De inhoud van de regels is (meestal) vrij, maar gemeenten en provincies moeten wel
rekening houden met regels van een hogere orde.
Autonomie en medebewind bepalen de decentralisatie in onze eenheidsstaat.
- Toezicht = de nationale vrijheid kan alle besluiten van lagere overheden vernietigen wanneer die in
strijd zijn met de wet of het algemene belang.
o In principe kan iedere burger de nationale overheid attenderen op dergelijke besluiten.
o De nationale overheid is zeer terughoudend in het vernietigen van besluiten van lagere
overheden; het betreft enkele tientallen gevallen per jaar.
o Lagere overheden houden wel rekening met de mogelijkheid dat de Kroon hun besluiten zal
vernietigen dit repressieve toezicht van het Rijk heeft dus ook een preventieve werking.
Door de indeling in bestuurslagen bestaat er op drie niveaus vele ‘overheden’. Deze overheden zijn
afhankelijk van elkaar en daarom moeten ze met elkaar samenwerken. Die samenwerking is om een groot
aantal redenen nodig:
- Duidelijke taakverdeling (het is niet erg doelmatig als elke gemeente een eigen leger zou hebben en
we vinden het niet eerlijk als Amsterdammers veel meer inkomstenbelasting moeten betalen dan
inwoners van Leiden.
- Lagere bestuursleden en met name gemeenten weten vaak beter wat de problemen op lokaal
niveau zijn en waaraan hun inwoners behoefte hebben.
- Vele problemen waarmee overheden te maken hebben beperken zich niet tot hun eigen
grondgebied.
Samenwerking en coördinatie tussen bestuursorganen kunnen gestalte krijgen door:
1) Krachtdadiger opreden van de provincie
2) Samenwerking tussen gemeenten in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).
3) Gemeentelijke herindeling.
Al die afstemming kan echter ook tot bestuurlijke drukte en ondoorzichtige bestuurlijke verhoudingen
leiden.
De bestuurlijke indeling van Nederland in Rijk, provincies en gemeenten is een territoriale indeling. De drie
bestuurslagen hebben een open huishouding: ze zijn vrij om op verschillende terreinen initiatieven op hun
eigen grondgebied uit te voeren.
Sleutelbegrippen:
- Constitutie - Functioneel bestuur
- Gedecentraliseerde eenheidsstaat - Ministeriële verantwoordelijkheid
- Parlementair stelsel - Rechtsstaat
- Scheiding der machten of trias politica - Staat
- Territoriaal of algemeen bestuur - Vertrouwensregel
Hoofdstuk 3: De politiek-bestuurlijke instituties
Het Nederlandse politiek-bestuurlijke stelsel kan worden gekarakteriseerd als een dualistisch parlementair
stelsel = De Staten-Generaal stellen zich in principe onafhankelijk op ten opzichte van de regering en de
ministers zijn geen lid van de Staten-Generaal.
Andere soorten stelsels zijn:
- Presidentiële stelsel (Verenigde Staten)
- Conventionele stelsel (Zwitserland)
3.1 De regering
De regering (de Kroon) = de koning en de ministers
4
