Samenvatting Bestuursrecht I 2019-2020
Hoorcolleges | Literatuur | Jurisprudentie | Werkcolleges
Inhoud ,
Week 1: De plaats en structuur van de Awb
Week 2: Bestuursorganen (Werkcollege nog opvragen)
Week 3: Belanghebbenden
Week 4: Attributie, delegatie en mandaat
Week 5: Soorten bestuursbevoegdheden; vrije en gebonden bevoegdheden
Week 6: Besluiten I: het besluitbegrip van artikel 1:3, eerste lid Awb
Week 7: Besluiten II: beschikkingen en besluiten van algemene strekking
Week 8: Overheid en privaatrecht
Week 9: Procedurele normen inzake het bestuurshandelen
Week 10: Materiële normen inzake het bestuurshandelen
Week 11: EVRM en Nederlands bestuursrecht
Week 12: Unierecht en Nederlands bestuursrecht
Week 1: De plaats en structuur van de Awb
Leerdoel: Het verkrijgen van inzicht in het systeem en begrippenkader van de Algemene wet
bestuursrecht.
Literatuur
- BSR Hoofdstuk 1 par. 1.1 Aard en karakterisering
Eerste omschrijving
Bestuursrecht is een grondslag voor het bestuur optreden en het instrumenteert dit. Het is in die zin
recht voor het bestuur. Daarnaast is het recht van het bestuur, omdat de bevoegdheden die aan het
bestuur worden toegekend zelf vaak ook weer nadere rechtsvorming opleveren. Daarnaast is het recht
tegen het bestuur in de zin dat het de burger waarborgen biedt tegen het bestuurlijk optreden.
Bestuur. Trias Politica
De overheid in een democratische rechtstaat heeft een positie die principieel anders is van die van
andere rechtssubjecten. Zij moet steeds en mag uitsluitend het algemene belang dienen, haar
handelen dient een adequate grondslag te hebben en bij dat handelen moet zijn voorzien in
waarborgen voor de burger. Het bestuursrecht vervult ten opzichte van dit bestuur drie functies: een
instrumentele, een legitimerende en een waarborgfunctie.
Het bestuur wordt in de leer van de trias politica onderscheiden van de rechtgevende en de
wetgevende macht. Omdat besturen veel meer is dan enkel uitvoering van vastgestelde wetten, is de
term besturen gekozen. De benadering van ‘besturen’ als de overheidsfunctie die niet bestaat uit
wetgeving of rechtspraak en het ‘bestuur’ als ieder overheidsorgaan dat niet behoort tot de
wetgevende of rechtelijke macht, is tevens het uitgangspunt van de Awb. De trias politica leer levert
wel enige vragen op. Behoort het vaststellen van wetten in formele zin tot het bestuur of tot de
wetgevende macht? De Awb ziet dit als bestuur maar laat hier wel uitzondering op (3:1 lid 1 en 8:2
Awb). En kan een handeling van een onafhankelijk college, met rechtsspraak belast, nooit als
‘bestuur’ worden beschouwd? Volgens de Awb is dit inderdaad géen bestuur, maar ook daar bestaat
een uitzondering op (1:1 lid 3). ‘’’
Bestuur is veel meer dan uitvoering
Bestuur is niet alleen het nemen van concrete beslissingen waarbij belangen van individuele burgers
betrokken zijn, maar is ook het van overheidswege behartigen van het algemeen belang op
macroniveau, waar dit naar constitutionele en politiek-democratische maatstaven noodzakelijk wordt
geacht.
,Het algemeen belang
Wat in concreto tot het algemeen belang behoort, valt vanuit juridisch oogpunt maar in zeer beperkte
mate aan te geen. In een democratische rechtstaat kan niet op voorhand worden bepaald welke
belangen de overheid moet behartigen, omdat dit hen doet binden. Wel kan de overheid zichzelf
binden door in verdragen en de Grondwet bepaalde overheidstaken (publieke taken) vast te leggen.
Ook staat vast dat de overheid uitsluitend het algemeen belang mag behartigen. Dat wil niet zeggen
dat zij geen oog hebben voor particuliere belangen; het zal vaak juist deze belangen moet afwegen
tegen het algemeen belang en soms particuliere belangen uitdrukkelijk mede moet behartigen. Dit is
het geval wanneer het particuliere belang deel uitmaakt van een algemeen belang dat behartiging van
overheidswege behoeft.
Het algemeen belang
- BSR Hoofdstuk 2 par. 2.1 Karakterisering
+ par. 2.2 Algemeen en bijzonder deel
Hoorcollege
Actualiteit
Watertekort in Nederland. Wanneer mag een beregeningsverbod in worden gesteld? Mag de overheid
zo’n verbod zomaar instellen? Nee dit kan niet zomaar dit moet in de wet staan (legaliteit). In
Nederland kan zo’n verbod worden ingesteld, omdat hiervoor een wettelijke grondslag bestaat. De
waterschappen hebben hiertoe de bevoegdheid. Moeten zij rekening houden met de belangen van
agrariërs? Ja, veel van die bevoegdheden van het openbaar bestuur hebben discretionaire elementen.
Dit is een ruimte om belangen af te wegen (dit is tevens een verplichting). Je kunt zonder meer
aannemen dat verplichtende maatregelen op een wettelijke grondslag moeten steunen.
Ramp oudjaar pallets Scheveningen De wind was nogal krachtig, maar wel groen licht door de
overheid. Toen zijn er vuurtornado’s opgetreden, waardoor er een asregen in Scheveningen is
neergedaald. Dan komt er de schuldvraag wat is er fout gegaan?
Dit moeten we zoeken in twee begrippen: normstelling en handhaving. Als je dit toestaat moet dit goed
gereguleerd zijn. Simpele vraag, waar zou iets geregeld staan over vreugdevuren? Dit staat geregeld
in de APV kent regels over vuren in de openbare lucht, strand etc. Dat is om te voorkomen dat
iedereen dit zomaar gaat doen en dat het bestuur een preventieve toets kan uitvoeren (over veiligheid,
regels, etc.). De lokale overheid in Scheveningen had geen goed gebruik gemaakt van de regels in de
APV, maar had een convenant gesloten met de partijen die het vreugdevuur wilde houden. Waarom
koos men voor dit convenant? Dit is omdat het bestuur niet alleen wetten uitvoert, maar ook bestuurt.
Door middel van het convenant wilden zij problemen voorkomen (afspraken over alcoholgebruik) en
de partijen samen laten komen. In dit geval had de publiekrechtelijke normstelling echter beter
gewerkt.
Tussenvraag: De weigering van een evenementenvergunning is een?
a) beschikking
b) besluit
c) een met een besluit gelijkgestelde handeling
d) een met het oog op bezwaar en beroep met een besluit gestelde handeling
Het is een beschikking en een besluit. Een beschikking komt op aanvraag tot stand. En een
beschikking is een besluit
De burgemeester van Putten is een bestuursorgaan omdat (kies het beste alternatief)?
- hij een orgaan is van de gemeente. (zie 1:1 Awb) er zijn namelijk A en B-organen en
omdat hij een orgaan van de gemeente is valt hij onder dit artikel.
Geschiedenis
,Bestuursrecht in de Middeleeuwen In de Middeleeuwen werd het geldstelsel weer herontdekt. Er vond
ook handel plaats betekent ook zwendel en oplichting ook hier werd bestuurlijk tegen op getreden
(met pek besmeuren). Niet van deze tijd, maar wel handhaving. Ook procedures om gewichten te ijken
overheid hield zich bezig met het meetstelsel, organisatie op dat gebied. Er waren ook
bestuurscolleges. Steden waren erg compact en werden met hout gebouwd veel branden. Dus ook
regels over brand- en bouwveiligheid. Kortom: bestuursrecht bestaat al véél langer dan 200 jaar
Romeinen kende het en in Middeleeuwen ook.
Situatie voor 19e eeuw: de bestuursmacht was niet gedemocratiseerd. In het absolute systeem was de
macht vooral gecentraliseerd bij de Heer of de Vorst. Dit is een persoonlijk bestuursmacht die niet
door wetten of regels werd begrensd.
De geboorte van het moderne bestuursrecht. Het moderne bestuursrecht verondersteld twee
omwentelingen:
1. Franse revolutie grote staatsrechtelijke omwenteling waarmee wordt afgerekend met het
absolutisme van de vorst. Hier lag behoorlijk veel denkwerk aan de grondslag (Montesquieu). Burgers
hebben grondrechten, democratie is belangrijk grote staatsrechtelijke gedachte van de
democratische rechtstaat werd hier ontwikkeld. Geresulteerd in een omwenteling en de opkomst van
de liberaal- democratische rechtstaat. Is erg belangrijk voor de ontwikkeling van bestuursrecht, want
dat kader brengt ons bij het idee dat overheidsmacht niet vanzelfsprekend is, dat er wetmatigheid van
bestuur heerst en burgers moeten invloed kunnen uitoefenen op het toedelen van bestuursmacht.
2. Industriële revolutie in Nederland was er niet heel veel behoefte om de overheid veel te laten
regelen. Nederland was verdeeld in twee helften: boven de rivieren handelsbelangen en beneden de
rivieren landbouw. Wat ontbrak waren industrieën (staal, mijn). Tweede helft van 19 e eeuw: toen
ontstond dit pas in Nederland. Dit leidde tot allerlei problemen in de maatschappij: slechte
arbeidsomstandigheden, sociale klasse die niet geschoold waren maar richting emancipatie wilde,
onveilige toestanden, hinder in steden, geen goede ruimtelijke ontwikkelingen, fabrieksterreinen vlak
tegen woongebieden. Kortom alle ingrediënten om wetgeving te maken om bijvoorbeeld te komen tot
betere arbeidsomstandigheden, veiligheid, tegen gaan van kinderarbeid. Op drempel van 20 e eeuw
wordt ook aandacht besteedt aan bouw- en milieuwetgeving (Hinderwet). Overheid gaat reageren op
allerlei maatschappelijke processen en probeert dat in goede banen te leiden. Dit is opmars geweest
voor de groei en bloei van ons moderne bestuursrecht. In 20 e eeuw is dit sneller gegaan; steeds meer
bijzonder bestuursrecht tot stand gebracht. Uiteindelijk werd er op allerlei terreinen met de burger
bemoeid (bijv. sociale zekerheidsstelsel).
Het bestuursrecht als rechtsgebied
- Dus: een relatief jong rechtsgebied met lange historie
- Het ontstaan van het hedendaagse bestuursrecht:
o Twee revoluties als opmaat (zie vorige paragraaf)
o Aandacht voor waarborgfunctie & instrumentele functie
Bestuursrechtjuristen hebben het heel vaak over de waarborgen binnen een rechtstelsel: de
wetmatigheid van bestuur, begrenzing van bestuursbevoegdheid en democratische controle.
Voorkomt dat het bestuur zich ongecontroleerd met van alles gaat bemoeien. Het bestuur
heeft echter ook een instrumentele functie: dan hebben we het over het bestuursrecht als
gereedschapskist voor ons openbaar bestuur. Hier tref je allerlei gereedschappen aan om de
maatschappij te ordenen en het algemeen te behartigen: vergunningen, subsidies,
handhavingsbesluiten etc. Houdt altijd rekening met die twee keerzijdes: het bestuur moet
kunnen besturen en het bestuur moet worden gecontroleerd.
De toekomst van het bestuursrecht
Het bestuursrecht is voortdurend in ontwikkeling. Ik noem er drie:
, - Het hedendaagse bestuursrecht moet antwoord geven op problemen op ontstatelijking. Er is
jarenlang tendens geweest dat ons bestuur werd uitgedund, omdat veel processen werden
ondergebracht bij private organisaties. De overheid denkt dat dat doelmatiger is (denk aan
zorgaanbieders, waar vroeger men bij overheid moest zijn).
- Het hedendaags bestuursrecht worstelt met digitalisering: kunnen we de computer
besluitvorming toevertrouwen? Kan een algoritme ook belangenafwegingen verrichten?
- Invloed door Europees recht heeft geleid tot allerlei sub-disciplines, zoals Europees recht
en aanbestedingsrecht
Het bestuursrecht is sterk vervlochten met andere rechtsgebieden
Staatsrecht en bestuursrecht: een oude, hechte en noodzakelijke relatie. Veel
bestuursrechtelijke verschijnselen zal je mede moeten benaderen vanuit het staatsrecht
(grondrechten, legaliteit, etc.)
Bestuursrecht en burgerlijk recht: het overheidsprivaatrecht
Bestuursrecht en strafrecht: het bestuursstrafrecht bestuurlijke boete (verkeersboetes).
Bestuursrecht en Europees en internationaal recht: sterk in ontwikkeling: o.a. het Europees
bestuursrecht.
Kenmerken van het bestuursrecht
Het belang van de wet en het begrip ‘bestuursbevoegdheid’
De wet is de juridische bron die bevoegdheden aan het bestuur toekent. De bestuursbevoegdheden
worden aan de wet ontleent en dat geeft profiel aan de legaliteit en specialiteit. Ons bestuur beschikt
over afgebakende en doelgebonden bevoegdheden als wetgever moet je het bestuur binden.
Indien het bestuur buiten deze bevoegdheden treedt, verbindt het bestuursrecht daar consequenties
aan: verbod van détournement de pouvoir.
- Legaliteit (primaat van de wetgever)
- Specialiteit (doelbinding van het bestuur)
De rechtsbetrekking in het bestuursrecht
Het dominante ‘besluitmodel’
De Awb is een typische wet die gaat over het totstandkoming van besluiten. Het bestuur
ordent door besluiten te nemen en doet dit traditioneel eenzijdig: zij hebben geen instemming
nodig van de burger.
De ongelijkwaardige relatie tussen bestuur en burger. De burger verkeert in een zwakkere
positie. De werkelijkheid is anders: de burger is een abstractie. De burger is iemand die in de
bijstand zit, maar is ook een grote multinational en daartussen zit van alles. Een grote
multinational kan een grote vuist maken richting de overheid als dat nodig is. Burgers zijn
onderling erg verschillend. Hedendaags wordt er veel meer nadruk wordt gelegd op de
horizontale verhoudingen tussen burgers, ook wel de responsieve rechtstaat (het optimaal
rekening houden met wat de burger wilt).
Gelede normstelling en bestuurlijke discretie
Het bestuursrecht werkt vaak met open bevoegdheden: ruimte om belangen af te wegen. Dit
is van belang omdat ons bestuur ook moet kunnen ordenen en sturen en maatwerk moet
kunnen leveren. De Staat weet niet wat er in een bepaalde gemeente nodig is, dus er moeten
mogelijkheden worden geboden om maatwerk te kunnen leveren.
Trias-vraagstukken kenmerken het bestuursrecht (bijv. rechtelijke toetsing van beleidsruimte)
,De komst van de Awb
Waarom een algemene wet? De Awb is belangrijk omdat het een Algemene wet is: het geldt voor
alle deelgebieden en vraagstukken. De Awb geeft soms terrein prijs aan bijzondere wetgeving. Is rode
draad van bestuursrecht.
- De Awb is grondwettelijk verplicht: 107 lid 2 Gw. Hieruit blijkt ook dat de grondwetgever
duidelijk onderscheidt maakt tussen het burgerlijk recht en strafrecht, waar wetboeken voor
moeten worden opgesteld, maar dat voor bestuursrecht geen grondwettelijk opdracht bestaat
om wetboeken tot stand te brengen: er dienen namen algemene regels te worden opgesteld
volgens 107 Gw.
- Er moest iets worden gedaan aan de chaotische structuur van het bestuursrecht
- Er was te veel ongeschreven – en daardoor minder kenbaar- bestuursrecht
- De rechtsbescherming was te veel versnipperd: een bonte verzameling rechters en
procesregelingen
De Awb
Een uitvoerige regeling die regelt:
1) De Algemene begrippen van het rechtsgebied
2) Definities van overige algemene leerstukken van bestuursrecht (delegatie, mandaat, toezicht)
3) Codificatie en uitwerkingen rechtsbeginsel (bijv. zorgvuldigheidsbeginsel)
4) Algemene regelingen voor bepaalde besluiten (bijv. handhavingsbesluiten, subsidies)
5) Algemene regelingen voor bestuursprocesrecht
De Awb was een ambitieus wetgevingsproject maar waar staan we na 25 jaar?
De doelen destijds waren vereenvoudiging, rechtseenheid, systematisering, codificatie. Alleen
vereenvoudiging is niet gelukt.
Relativering: er is veel meer bestuursrecht dan Awb-recht
- Het bijzonder deel: talloze complexe systemen van wetgeving
- Veel ongeschreven bestuursrecht
- Veel Europees bestuursrecht
- Overige algemene wetten die van belang zijn: WOB, Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
en Gemeentewet
Systeem van de Awb
- De Awb is een aanbouwwet (tranches & afzonderlijke wetten) veel te complex om in één
keer te doen. In 1994 is de hoofdstructuur neergezet.
- De Awb kent een gelaagde structuur (opbouw van algemeen naar bijzonder)
Hierdoor is de wet compacter, máár ook abstracter en complexer.
- Bovendien zijn er specifieke bepalingen over het toepassingsbereik, schakelbepalingen.
Feitelijk handelen en privaatrechtelijk handelen (3:1 lid 2 Awb). Bepaalde regelingen zijn ook
relevant voor het privaatrechtelijk handelen van het bestuur. Die geldt ook voor bezwaar- en
beroep: sommigen handelingen worden gelijkgesteld met een besluit.
Aard en de bijzondere wet: een verraderlijke combinatie!
Iedere bestuursrechtelijke casus veronderstelt dat men informatie haalt uit de Awb en de bijzondere
bestuursrechtelijke regeling. De Awb is namelijk niet bevoegdheid verschaffend! Dit vind je niet in de
Awb, maar in de bijzondere regeling.
De Awb werkt (met het oog op het bijzondere deel) met verschillende soorten regels en bepalingen:
- Regels die standaard zijn voor het gehele bestuursrecht (bijv. art. 1:2 Awb)
, (belanghebbenden, bestuursorganen, besluit = exclusief geregeld in Awb)
- Regels voor normale gevallen, tenzij (bijv. 4:1 Awb)
- Rest- en vangnetbepalingen (bijv. 4:13 Awb) = de bijzondere wet regelt, indien dit niet gebeurt
dan kan men vangnet toepassen.
- Facultatieve bepalingen (bijv. 3:10 lid 1 Awb, e.v.). De Awb geeft standaardbepalingen, maar
zijn pas van toepassing als zij door de bijzondere wet van toepassing worden verklaard.
De bijzondere wet kan altijd afwijken!
Advies: Kijk welke bijzondere wet van toepassing is op de casus – zoek in die wet naar bepalingen –
pas dit toe op de Awb – pas vervolgens de bijzondere wet in samenhang met Awb toe op de casus.
Werkcollege
Vraag 1
Stelling: Voor het toepassingsbereik van de Algemene wet bestuursrecht is het besluitbegrip van
artikel 1:3, eerste lid, Awb belangrijker dan het begrip bestuursorgaan van artikel 1:1, eerste lid, Awb.
Is deze stelling juist?
Juist en onjuist géén bestuursorgaan zonder besluit, maar ook geen besluit zonder bestuursorgaan.
Onjuist, want een besluit is een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan. Gelet op het
toepassingsbereik is het begrip ‘bestuursorgaan’ dus belangrijker: dit geeft als het ware het kader van
de Awb.
Juist, want 1:1 Awb zegt dat het om A-organen en B-organen kunnen gaan. A-orgaan heeft openbaar
gezag = de publiekrechtelijke bevoegdheid om de rechtpositie van een ander vast te stellen. Een
publiekrechtelijke rechtshandeling = hetzelfde als het hebben van openbaar gezag. Er zit ook een
koppeling tussen het B-orgaan begrip: zonder publiekrechtelijke rechtshandeling (besluit), geen
openbaar gezag.
Vraag 2
In de gemeente Wijchen zijn, zoals in iedere gemeente, bepalingen in de Algemene Plaatselijke
Verordening (APV) opgenomen inzake de verkoop van waren met wagens, mobiele kramen, tafels
e.d. Daartoe hanteert de APV het instrument van de standplaatsvergunning. De relevante bepalingen
van de APV luiden als volgt:
Paragraaf 5.2.3 Standplaatsen
Artikel 5.2.3.1 Begripsomschrijving
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder standplaats: het vanaf een vaste plaats op of aan de weg
of op een andere voor het publiek toegankelijke en in de openlucht gelegen plaats te koop aanbieden,
verkopen of afleveren van goederen of het anderszins aanbieden van goederen of diensten, al dan
niet gebruikmakend van fysieke middelen, zoals een kraam, een wagen of een tafel.
20
2. Deze paragraaf is niet van toepassing op het innemen van een standplaats op de gemeentelijke
weekmarkt, als bedoeld in de Marktverordening.
Artikel 5.2.3.2 Standplaatsvergunning en weigeringsgronden
1. Het is verboden zonder vergunning van het college van burgemeester en wethouders een
standplaats in te nemen of te hebben.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1.8 *) kan de vergunning worden geweigerd:
a. indien voor het aanbod van de betreffende goederen reeds een of meer andere stand-
plaatsvergunningen zijn verleend en het verlenen van de aangevraagde vergunning een
overconcentratie van het aanbod van deze goederen zou opleveren;
b. indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan
