Openbaar bestuur
1 De wereld van het openbaar bestuur ................................................................................................... 2
2 Beleid en sturing ................................................................................................................................... 6
3 De beleidsomgeving.............................................................................................................................. 9
4 Beleidsprocessen ................................................................................................................................ 11
5 Organisaties en omgeving ................................................................................................................... 16
6 Managementbenaderingen ................................................................................................................ 20
7 Leiderschap en gedrag ........................................................................................................................ 23
8 De politieke omgeving van het openbaar bestuur .............................................................................. 26
9 Politiek-ambtelijke verhoudingen ....................................................................................................... 29
10 Politiek, bestuur en media ................................................................................................................ 34
1
,1 De wereld van het openbaar bestuur
1.4 Wat is openbaar bestuur?
Openbaar bestuur = het geheel van organisaties en activiteiten die primair zijn gericht op de besturing (het tot
stand brengen en uitvoeren van beslissingen) van de maatschappij.
- Beperkte opvatting: ‘de overheid’, of ‘de staat’.
- Ruime opvatting: de overheid + private organisaties met publieke taken.
1.4.1 De staat, het middenveld en de markt
Drie logica’s van sturing in de maatschappij:
1. de staat – om het algemeen belang te dienen;
2. het middenveld – richt zich op doelstellingen die niet op winst maken gericht zijn, maar ook niet binnen
de sfeer van de overheid vallen;
3. de markt – om producten en diensten op commerciële grond te leveren.
Wanneer organisaties of activiteiten van de staat naar de markt overgeheveld worden noemen we dit
privatisering, liberalisering of vermarkting. Andersom (van de markt naar de staat) noemen we dit nationalisering
of verstatelijking.
Overheidsinstanties
Politieke leiding Ambtenaren
- Gezagsdragers die voor hun functioneren direct - Benoemde functionarissen ondergeschikt aan de
of indirect verantwoording schuldig zijn aan politieke leiding, die haar bijstaan en uitvoering
democratisch vertegenwoordigende organen. geven aan politiek beslissingen.
- Opereren op grote afstand van burgers. - Contact met burgers.
- Te zien in de media. - Buiten de schijnwerpers.
Maatschappelijk middenveld
Private organisaties met (deels) publieke taken Private organisaties zonder winstoogmerk
- Vervullen een bepaalde maatschappelijke functie - Behartigen bepaalde belangen of streven een
(zoals ziekenhuizen). bepaald ideëel doel na (zoals vakbonden,
- En/of vervullen bepaalde openbare werkgeversorganisaties of milieuorganisaties).
bestuurstaken (zoals woningbouwcorporaties). - Proberen beleid te beïnvloeden.
Kernaanpak:
1.4.2 Het publieke karakter van het openbaar bestuur
‘De mate van’ publiekheid (Bozeman): er zijn geen puur publieke of puur private organisaties. Alle organisaties
hebben in enige mate een publiek karakter, omdat ze zich allemaal moeten houden aan wet- en regelgeving van
de overheid.
2
, Publiekheid
Eigenaarschap Bekostiging Mate van controle
- De rechtelijke grondslag; - Publieke en/of private - Hoge mate van politieke controle –
publiekrechtelijk of inkomensstromen. politieke gezagsdragers stellen
privaatrechtelijk. prioriteiten, welke de organisatie volgt.
- Sommige private organisaties staan onder
meer politieke controle dan publieke
organisaties vanwege de waarde.
Onderdeel Voorbeeld-organisaties
Politiek Staten-Generaal (1e en 2e kamer)
Provinciale Staten
Algemene besturen van waterschappen
Gemeenteraden
Openbaar
Ambtelijk apparaat EU-agentschappen
bestuur in
Openbaar Departementen
beperkte zin
bestuur in Nederlandse ambassades in het buitenland
ruime zin Zelfstandige publieke Academische ziekenhuizen
organisaties Universiteiten
Publiekrechtelijke ZBO’s
Private organisaties met Ziekenhuizen
(deels) publieke taken MBO-instellingen
Notariskantoren
Private sector Private organisaties Vakcentrales en zelfstandige vakbonden
Private zonder winstoogmerk Goede doelen
sector Bedrijfsleven AEX-genoteerde bedrijven
Supermarkten
1.5 Openbaar bestuur op verschillende niveaus
Verticale dimensie in het openbaar bestuur = geeft aan dat het openbaar bestuur op meerdere niveaus van
omvattendheid gestalte kan krijgen: wijk, gemeente, regio, provincie, natiestaat, EU, internationale regio of de
wereld als geheel.
Horizontale dimensie = geeft aan dat het openbaar bestuur niet alleen uit de overheid zelf bestaat, maar ook uit
tal van maatschappelijke organisaties (staat, middenveld, markt).
Multi-level governance = besturen vindt plaats op meerdere schaalniveaus en gebeurt zowel door overheden als
andere partijen.
1.5.1 De verticale dimensie: het Huis van Thorbecke met opbouw
Gedecentraliseerde eenheidsstaat (Nederlandse staatsvorm) = er bestaat een uniform bestuursstelsel met een
duidelijk primaat van de landelijke overheid, maar gemeenten en provincies hebben op bepaalde onderwerpen
een eigen stem of bevoegdheid.
Huis van Thorbecke = de organisatie van het Nederlands binnenlands bestuur; een
huis met drie woonlagen: 1) het rijk, 2) de provincies, en 3) de gemeenten.
Met de groei van de EU werd daar een vierde laag aan toegevoegd: een
multinationale bestuurslaag. De nationale overheid heeft aan soevereiniteit
ingeleverd aan de EU, in ruil voor vrede en veiligheid in Europa en meer welvaart en
innovatie dan de Nederlandse overheid in zijn eentje zou kunnen bereiken.
Kritiek op scheiding in het Huis van Thorbecke:
- Het klassieke beeld dat het centrale nationale niveau de meeste macht heeft en dus opereert namens
alle lagere niveaus is niet accuraat meer. Door globalisering, decentralisatie en de integratie van de EU-
3
, lidstaten is de nationale regering vaak sterk afhankelijk van de decentrale overheden. Bovendien zijn
veel Nederlandse organisaties zelf actief in Brussel als zij daar belangen bij hebben.
- Steeds meer taken en activiteiten zijn van het nationale niveau overgedragen naar decentrale
bestuurslagen (decentralisatie) en naar de Europese bestuurslaag (Europese integratie). De nationale
bestuurslaag dreigt een soort lege huls te worden – ‘uitholling van de nationale staat’.
1.5.2 De horizontale dimensie: de overheid doet het niet alleen
Government = de overheid
Governance = de overheid, het maatschappelijk middenveld, een deel van het bedrijfsleven.
1.6 Openbaar bestuur als good governance
1.6.1 Democratie: Responsief bestuur
Wanneer het beleid van politici of gekozen bestuurders niet aanslaat bij een meerderheid van de bevolking,
worden zij daarvoor bij de volgende verkiezing gestraft. Zij anticiperen daarop door hun beslissingen in grote
lijnen in overeenstemming te brengen met de in de maatschappij levende waarden, normen en wensen. Het
systeem van verkiezingen bevordert zo de responsiviteit van het openbaar bestuur.
Democratie = burgers participeren en hebben inspraak. Het bestuur behoort responsief te zijn en gaat uit van
volkssoevereiniteit (regeren in naam van het volk).
1.6.2 Rechtmatigheid: Bestuur gebonden aan het recht
Rechtmatigheid = bestuur moet handelen in overeenstemming met de geldende regels en besluiten.
Wetten vormen een belangrijke maatstaf voor het handelen van gezagsdragers en beschermen burgers tegen
overheidswillekeur (ze leggen de overheid grenzen en beperkingen op).
De invloed van recht op het openbaar bestuur is afgelopen eeuw steeds groter geworden:
- Rechtsbescherming tegen de overheid is sterk uitgebreid.
- De juridische eisen die aan het optreden van het openbaar bestuur gesteld worden zijn hoger
geworden.
- Rechters zijn minder terughoudend om de overheid aan te pakken.
1.6.3 Doeltreffendheid en doelmatigheid: presterend bestuur
Doeltreffendheid (effectiviteit) = mate van doelbereiking; zijn de vooraf geformuleerde doelstellingen van het
beleid ook daadwerkelijk behaald?
Doelmatigheid (efficiency) = optimaal gebruik van middelen.
1.6.4 Integriteit: Onkreukbaar bestuur
Integriteit = politici, bestuurders en ambtenaren mogen niet voor eigen gewin gebruikmaken van hun
machtspositie, niet afwijken van algemeen geldende ethische (beroeps)normen en al helemaal niet omkoopbaar
zijn (ethisch verantwoord en onkreukbaar).
1.6.5 Spanningsvelden
4
, - Doelmatigheid vs. Rechtmatigheid: de overheid is vanwege het recht eraan gehouden om burgers,
organisaties en bedrijven bezwaar te laten maken tegen besluiten en deze bezwaarschriften serieus in
overweging te nemen. Dit kan de besluitvorming over grote projecten vertragen, wat voor hogere
kosten zorgt, wat ten koste gaat van de doelmatigheid.
- Democratie vs. Rechtmatigheid: de toegenomen zorg over de groei van de criminaliteit heeft ertoe
geleid dat veel burgers geen bezwaar hebben tegen ruime opsporingsbevoegdheden voor de politie en
het benutten van criminele informanten. Een regering die deze eisen honoreert, handelt in
overeenstemming met een meerderheid van de publieke opinie, maar komt in botsing met een aantal
wezenlijke beginselen van het strafrecht.
- Integriteit vs. Democratie: bijv. de wethouder van Milieuzaken die een oogje toeknijpt bij een fabriek
die niet aan de eisen voldoet, is weliswaar dienstbaar aan de lokale werkgelegenheidsbelangen, maar
houdt zich bewust niet aan de regels. Als dat gebeurt omdat de fabrieksdirecteur de partij van de
wethouder financieel heeft ondersteund, is bovendien sprake van corruptie.
De kwaliteit en de legitimiteit van het openbaar bestuur zijn afhankelijk van de mate waarin politici, bestuurders
en ambtenaren erin slagen om in deze spanningsvelden overeind te blijven.
1.7 Een veranderend openbaar bestuur
1.7.1 Regenten, nachtwakers en verzorgers
In de Republiek der Verenigde Nederlanden ontbrak het ambtelijk apparaat, er was nauwelijks sprake van een
centrale overheid. Besluitvorming was gebaseerd op consensus (eens worden met elkaar – ‘schikken en plooien’)
en daardoor pragmatisch (praktisch) van aard. Ook was er een grote mate van zelfregulering door lokale
organisaties.
Met de komst van de Bataafse Republiek en later het Koninkrijk der Nederlanden ontstond de eenheidsstaat. De
macht van de provincies en steden werd ingeperkt en er ontstond een centraal overheidsapparaat. Het
openbaar bestuur evolueerde van een monocratie naar een constitutionele democratie met een symbolisch
koningschap.
Tot het midden van de 19e eeuw voerde de overheid een handelspolitiek en verbeterde ze de infrastructuur.
Daarna beperkte de overheid, onder invloed van de liberale stroming, zich vooral tot de klassieke taken in de
nachtwakerstaat (handhaven van orde en veiligheid).
Met de industrialisatie (vanaf 1870) nam de overheid steeds meer verzorgende en dienstverlenende taken op
zich.
1.7.2 De groei van de verzorgingsstaat (1930-1973)
Crisisbestrijding: overheidsexpansie
De opkomst en expansie van de moderne Nederlandse verzorgingsstaat was een indirect gevolg van de
economische crisis van de jaren ’30. Onder invloed van de econoom Keynes werden overheden aangespoord
impulsen te geven aan de markt, om de economie te herstellen.
Wederopbouw: technocratisering
Na de oorlog bewaakte de overheid de stabiliteit van de economische groei. Ook ontstond de opvatting dat de
overheid haar burgers een zekere bestaanszekerheid moest garanderen. De verzorgingsstaat trof voorzieningen
om de inkomensschade te compenseren. De overheid maakte zich ook sterk voor de uitbouw en verfijning van
voorzieningen op het gebied van welzijn, onderwijs, gezondheidszorg en cultuur.
1.7.3 Van zorgen voor, naar zorgen dat (1973-heden)
Van expansie naar beheersing
Vanaf de jaren ’70 kwam er steeds meer kritiek op de verzorgingsstaat. Vanuit de VS en het Verenigd Koninkrijk
kwam het New Public Management op:
- De overheid moet sturen i.p.v. roeien.
5
, - Een beperking van de overheidsbemoeienis met de economie > de overheid moet zich beperken tot
sturing op hoofdlijnen; wel normen en doelen stellen, maar zich niet bezighouden met hoe dat precies
moet gebeuren.
Van government naar governance
‘De staat’ als centraal besturingsorgaan van ‘de samenleving’ bestaat niet. De staat omvat meerdere
bestuurslagen, sectoren en organisaties die niet op voorhand één visie en één set van belangen en prioriteiten
delen. Bovendien opereren al die onderdelen van de staat op hun beurt in complexe netwerken waarin zij
overleggen en onderhandelen met andere organisaties en belangengroepen.
- Governance/ netwerkmanagement = het vorm- en richting geven aan onderhandelend bestuur.
Bestuurders en ambtenaren moeten de klassieke overheidsrollen van ‘beleidsbepaler’ en
‘dienstverlener’ loslaten om plaats te maken voor de taak van ‘procesmanager’ (relaties onderhouden).
In plaats van ‘zorgen voor’ zijn hedendaagse bestuurders meer bezig met ‘zorgen dat’.
- Daarnaast is er sprake van een steeds scherper voelbare internationalisering van beleid. Ook dat is een
vorm van ‘governance’ waarin de nationale staat niet langer de centrale of dominante actor is
(internationale afspraken/ gemeenschappelijke kwaliteitsmaatstaven wat landen nastreven in hun
eigen beleid).
Dat alles zorgt voor een toenemende beleidscoördinatie en convergentie (vermindering van nationale
verschillen).
Van verzorgingsstaat naar voorwaardenscheppende staat
De verzorgingsstaat heeft de afgelopen jaren plaatsgemaakt voor activering en facilitering.
- Activering: beleid moet ervoor zorgen dat mensen die buiten het arbeidsproces komen te staan daarin
zo snel en effectief mogelijk weer terugkeren, i.p.v. dat beleid burgers moet verzekeren tegen risico’s.
- Facilitering: de overheid richt zich meer op regulering en minder op productie en dienstverlening;
regulatory state.
2 Beleid en sturing
2.3 Maatschappelijke sturing en beleid
Beleid = de poging van een bestuursorgaan om de omgeving gericht te veranderen, waarbij de maatschappelijke
toestand in de omgeving dichterbij de volgens de overheid gewenste norm wordt gebracht. Beleid gaat daarmee
over maatschappelijke sturing; er wordt een maatschappelijke toestand doelgericht aangepakt.
2.3.1 Maatschappelijke sturing als ordening van het samenleven
Mensen leven samen en beïnvloeden elkaar, waardoor samenlevingsproblemen kunnen ontstaan.
Maatschappelijke sturing is een mogelijke, maar geen verplichte, oplossing voor samenlevingsproblemen.
2.4 Sturen op publieke waarde
Perspectieven/ manieren om te kijken naar de opbrengsten van maatschappelijke sturing:
- Publieke waarde: is het collectieve beeld van wat de samenleving ervaart als waardevol.
o Voordeel: het doel van maatschappelijke sturing wordt er concreet door.
o Nadelen:
□ Moeilijk in getal of bedrag uit te drukken (kan een gevoel of kunnen middelen zijn).
□ Verdeling van publieke waarde is niet exact uit te drukken (bijv. klanten van de
voedselbank ervaren het als positief, terwijl de buurman de drukte vervelend vindt).
□ Soms niet concreet tastbaar > immateriële publieke waarde (bijv. van de borging van
grondrechten).
- Publieke goederen:
6
