Hoofdstuk 1: Inleiding
Bestuursrecht in het algemeen
Bestuursrecht is het geheel van rechtsregels dat betrekking heeft op de relatie tussen het openbaar gezag (de
overheid) en de burgers.
Bestuursrecht ziet op:
de rechtsbetrekkingen tussen de overheid en de burgers (of andere overheden),
waarbij de overheid burgers eenzijdig kan binden door overheidshandelingen,
waarbij rechtsnormen gelden en
burgers tegen die handelingen kunnen opkomen
Dit overheidsbestuur heeft betrekking op de samenleving en betreft dus de actieve bemoeienis van de overheid
met de samenleving. Er zijn verschillende redenen waarom er aparte regels van bestuursrecht zijn:
Privaatrechtelijke regels gaan uit van gelijkwaardige partijen, terwijl de verhouding tussen overheid en
burger niet gelijkwaardig is.
Strafrechtelijke bepalingen hebben een ander doel dan bestuursrechtelijke bepalingen.
De overheid heeft verschillende functies:
i. Ordende functie - de overheid treedt op om de dwingende normen in de maatschappij te handhaven
ii. Presterende functie – het treffen van voorzieningen op het gebied van bestaanszekerheid. Hierbij kan
worden gedacht aan maatregelen met betrekking tot het onderwijs, de woningbouw, de
volksgezondheid of de infrastructuur.
iii. Sturende functie – het invoeren van dwingende voorschriften, zoals verschillende geboden en
verboden, en selectieve instrumenten die veel gerichter zijn op een bepaald doel, zoals aan
vergunningen verbonden voorschriften.
iv. Arbitrerende functie – stelt grenzen aan het gebruik van energie, ruimte en grondstoffen om ervoor te
zorgen dat er voldoende ruimte voor iedereen is.
Terugtred van de wetgever: is de toekenning van ruim geformuleerde bevoegdheden aan de bestuursorganen
door de wetgever. Dit verschijnsel heeft tot gevolg dat het aan bestuursorganen is om te bepalen wat volgens
hen rechtens is en dus is sprake van een gelede normstelling. Hiermee hebben zij een bepaalde mate van
beleidsvrijheid, maar het kan nooit zo zijn dat zich een rechtsvrije ruimte voordoet. De bestuursorganen zijn te
allen tijde gehouden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
De kwaliteit van het overheidsbestuur wordt gewaarborgd op de volgende manieren: kwaliteit van de
wetgeving, politieke controle, controle door de rechter en bestuurlijk toezicht. Bestuurlijk toezicht kan zowel
repressief als preventief plaatsvinden.
Beginselen en uitgangspunten van het Nederlandse bestuursrecht
De grondslag van het bestuursrecht betreft de democratische rechtsstaat. Onze democratische rechtsstaat
heeft meerdere uitgangspunten.
i. Democratie
ii. Legaliteitsbeginsel
iii. Specialiteitsbeginsel
iv. Rechtszekerheidsbeginsel
v. Gelijkheidsbeginsel
vi. Stelselmatigheid
vii. Individuele rechtsbeding
1
,Ad i) Met democratie wordt ook wel de volkssoevereiniteit bedoeld en kent verschillende aspecten:
machtenscheiding, verantwoordelijkheid en openbaarheid van bestuur.
Machtenscheiding: bevoegdheden zijn verdeeld over verschillende machten om machtsmisbruik te voorkomen.
Verantwoordelijkheid: belangrijke bestuursorganen zijn direct dan wel indirect verantwoording aan een
vertegenwoordigend lichaam verschuldigd.
Openbaarheid van bestuur: zorgt ervoor dat burgers het bestuur kunnen controleren.
Ad ii) Het legaliteitsbeginsel houdt in dat voor overheidsoptreden in beginsel een grondslag in de wet is vereist.
Bevoegdheden dienen uitdrukkelijk door de Grondwet of een andere wet te zijn toegekend. Niet alleen bij
Eingriffsverwaltung (belastend overheidsoptreden), maar ook bij Leistungsverwaltung (presterend
overheidsoptreden).
Ad iii) Het specialiteitsbeginsel is neergelegd in art. 3:4 lid 1 Awb, waarin is bepaald dat rechten en
bevoegdheden van de bestuursorganen specifiek worden omschreven en toegekend ter realisatie van de
specifieke doeleinden.
Rondom het specialiteitsbeginsel kunnen twee vragen worden gesteld: Welke belangen leg ik allemaal neer in
de weegschaal? Wat moet ik meenemen in de belangenafweging? Art. 3:4 lid 2 Awb beantwoordt deze vragen
met het evenredigheidsbeginsel.
Ad iv) Het rechtszekerheidsbeginsel houdt het tegengaan van overheidswillekeur in en kan in twee soorten
worden onderscheiden.
Formele rechtszekerheidsbeginsel: duidelijke begrenzing van de bevoegdheden van de bestuursorganen en
ondubbelzinnigheid van de wettelijke bepalingen.
Materiële rechtszekerheidsbeginsel: geldende bepalingen vinden daadwerkelijk toepassing en besluiten mogen
niet met terugwerkende kracht worden tegengeworpen aan de burgers.
Ad v) Met het gelijkheidsbeginsel is er gelijke toepassing in gelijke gevallen en ongelijke toepassing in ongelijke
gevallen.
Ad vi) Door de stelselmatigheid moet een standaard beslissingscriteria worden gehanteerd om ervoor te zorgen
dat dezelfde bepalingen in dezelfde situatie worden toegepast. Hierbij is consistentie en consequentie in het
beleid van groot belang.
Ad vii) Individuele rechtsbeding houdt in dat feiten en omstandigheden ervoor kunnen zorgen dat de
toepassing van de algemene beslissingscriteria voor een bepaald individu tot een andere uitkomst leidt.
Internationalisering en europeanisering
Europees recht en bestuursrecht kan in Nederland niet te veel los van elkaar worden gezien. Het grootste deel
van ons bestuursrecht komt voort uit Europese richtlijnen en verordeningen.
Het uitgangspunt is het beginsel van procedurele autonomie. Het nationale recht is dan in beginsel
doorslaggevend, tenzij er sprake is van een uitzondering. Indien er grote verschillen zijn tussen lidstaten wat
betreft de toepassing van het Europese recht, beslist de Uniewetgever de wetgeving te harmoniseren.
Het gelijkwaardigheidsbeginsel en het effectiviteitsbeginsel of doeltreffendheidsbeginsel stellen grenzen aan
het beginsel van procedurele autonomie.
2
,Hoofdstuk 2: Personen binnen het bestuursrecht
Welke verschillende rechtssubjecten kent het bestuursrecht?
Aan de kant van de burger zijn de volgende personen belangrijk:
Natuurlijke personen
En rechtspersonen
Er wordt een onderscheid gemaakt tussen drie soorten rechtspersonen:
i. Rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld o.g.v. art. 2:1 BW
ii. Kerkgenootschappen en hun zelfstandige onderdelen o.g.v. art. 2:2 lid 1 BW
iii. Rechtspersonen die krachtens privaatrecht zijn ingesteld o.g.v. art. 2:3 BW
Aan de kant van de overheid is het bestuursorgaan belangrijk. Aan dit bestuursorgaan wordt door de wetgever
een publiekrechtelijke bestuursbevoegdheid gegeven. Dit orgaan is in die zijn beschouwd als een zelfstandig
rechtssubject.
Hoewel de bestuursbevoegdheid door de wetgever aan de bestuursorganen wordt toegekend, zal deze op
zichzelf niet in staat zijn om de bevoegdheid uit te voeren. De daadwerkelijke bevoegdheid komt daarom toe
aan de mensen achter deze organisatiestructuur: de ambtsdragers.
Bestuursorganen
Voor de vraag of er sprake is van een bestuursorgaan in de zin van de Awb, is art. 1:1 lid 1 Awb van belang. Er
wordt onderscheid gemaakt tussen A-organen en B-organen.
Een A-orgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.
Krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersonen (RIKP)
Zijn blijkens art. 2:1 lid 1 BW: de staat, provincies, gemeenten en waterschappen. Volgens lid 2 zijn ook andere
lichamen waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen, mits daarvoor een formele basis in de wet te
vinden is.
Organen van rechtspersonen
Zijn de colleges of personen die een zodanig zelfstandige taak vervullen dat zij als orgaan van die personen of
colleges zijn aan te merken. Of hier sprake van is wordt bepaald aan de hand van de plaatsing, rubricering en
wettelijke formulering in de wet. Hiervoor is niet vereist dat deze organen zijn bekleed met openbaar gezag.
o In het geval niet uit de plaatsing, rubricering of wettelijke formulering is af te leiden dat er sprake is
van een orgaan van een rechtspersoon, kan dit nog blijken uit het feit dat de persoon of het college is
bekleed met enig openbaar gezag. Dan moet de volgende vraag worden gesteld: is aan de persoon of
het college de exclusieve bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van burgers
toegekend?
o Organen kunnen ook als ‘organen van een rechtspersoon’ worden aangemerkt vanwege hun
zelfstandige positie binnen de rechtspersoon. Er moet dan sprake zijn van een eigen externe taak.
Deze categorie bekleed geen openbaar gezag en kan ook niet blijkens de wet worden beschouwd als
RIKP.
Een B-orgaan is een ander persoon of college met enig openbaar gezag bekleed.
Enig openbaar gezag
Het is doorslaggevend of het orgaan publiekrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten of besluiten kan
nemen in de zin van art. 1:3 Awb. Dit omschreven openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk
voorschrift worden verstrekt volgens ARBvS 25 mei 2011 (VNG).
Een uitzondering hierop geldt indien sprake is van een orgaan van een krachtens privaatrecht ingestelde
rechtspersoon dat geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt, [niet
verplicht] ABRvS 17 september 2014 (Schipholregio):
3
, o Inhoudelijk vereiste: de inhoudelijke criteria die verbonden zijn aan het verstrekken van die geldelijke
uitkeringen of voorzieningen moeten in beslissende mate worden bepaald door minstens een A-
orgaan.
o Financiële vereiste: het verstrekken van die geldelijke uitkeringen of voorzieningen moet in
overwegende mate worden gefinancierd door minstens een A-orgaan.
Uitzonderingen op A-organen en B-organen zijn opgenomen in art. 1:1 lid 2 en lid 3 Awb.
In art. 1:1 lid 2 Awb is een aantal organen, personen en colleges uitgezonderd als bestuursorgaan.
Volgens ABRvS 6 juni 2007 (Koningin & Kabinet van de Koningin) is de Koning en het kabinet van de
Koning niet uitgezonderd en kunnen hun als A-orgaan worden aangemerkt.
In art. 1:1 lid 3 Awb wordt een uitzondering gemaakt op lid 2. De in lid 2 uitgezonderde organen
mogen wel als bestuursorgaan worden aangemerkt, als zij in het kader van het ambtenarenrecht
handelingen verrichten of besluiten nemen ten opzichte van de ambtenaren die bij hen in dienst zijn.
Het onderscheid tussen A-organen en B-organen is van belang, omdat:
- een A-orgaan is voor al zijn handelen, ook feitelijke en privaatrechtelijke handelingen onderhevig aan
het bestuursrecht;
- een b-orgaan is alleen onderhevig aan het bestuursrecht in zijn of haar publiekrechtelijke
hoedanigheid voor zover deze als bestuursorgaan codificeert, bijvoorbeeld bij het uitvoeren van APK-
keuringen.
Belanghebbenden
Onder belanghebbende wordt volgens art. 1:2 lid 1 Awb verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een
besluit is betrokken.
Aan het begrip belanghebbende in art. 1:2 lid 1 Awb wordt een feitelijke invulling gegeven:
- Het belang hoeft niet de zwaarte te hebben van een potentiële inbreuk op iemand rechtspositie; er hoeft
dus geen wijziging van rechtspositie te zijn
- Het hoeft zelfs niet een belang te zijn dat kan worden meegewogen bij het besluit in kwestie
- Het belang moet wel kunnen worden geraakt door het rechtsgevolg dat het besluit in het leven wil roepen.
Er zijn verschillende manieren om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt:
i. Normadressaat
ii. Bestuursorgaan
iii. Derde-belanghebbende
iv. Rechtspersonen
Ad i) Een normadressaat is degene aan wie het besluit is gericht. Dit kan een natuurlijk persoon, rechtspersoon,
bestuursorgaan of andere entiteiten zijn.
Ad ii) In art. 1:2 lid 2 Awb is bepaald dat een bestuursorgaan een belanghebbende kan zijn als het opkomt voor
de hun toevertrouwde belangen. Hierbij gaat het om de algemene belangen, die zij volgens wettelijke
taakomschrijving van de bestuursorganen behartigen.
Bestuursorganen kunnen hun toevertrouwde algemene belangen kwijtraken indien deze gedelegeerd worden
naar een ander bestuursorgaan.
Ad iii) Onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Dit geldt ook voor een derde-belanghebbende bij besluiten wanneer er is voldaan aan de OPERA-criteria.
OBJECTIEF BEPAALBAAR
Het belang mag niet te veel bepaald worden door de subjectieve belevingswereld. Een belang dat alleen
bestaat in iemand persoonlijke belevingswereld maar dat door anderen niet kan worden gedeeld, is niet een
belang als vereist door art. 1:2 Awb.
4
