Literatuur Bestuursrecht:
Rechtsbescherming 2019/2020
Rijksuniversiteit Groningen
Bestuursrecht deel 2 - Rechtsbescherming tegen de overheid: Bröring/
De Graaf e.a. Druk 7
Inclusief oefenvragen en antwoorden per hoofdstuk
,Inhoud
Hoofdstuk 1: Plaatsbepaling rechtsbescherming....................................................................................5
1.1 Inleiding........................................................................................................................................5
1.2 Bestuursrechtelijke geschillen......................................................................................................6
1.3 Procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen....................................................8
1.4 Een korte geschiedenis van de rechtsbescherming tegen de overheid........................................9
1.5 Functies van rechtsbescherming.................................................................................................10
1.6 Beginselen van rechtsbescherming............................................................................................10
1.7 Rechtsbescherming tegen de overheid anno 2019.....................................................................11
Oefenvragen hoofdstuk 1.................................................................................................................11
Hoofdstuk 2: Bevoegdheid...................................................................................................................12
2.1 Inleiding......................................................................................................................................12
2.2 Constitutionele grondslag...........................................................................................................12
2.3 Algemene bestuursrechtspraak..................................................................................................13
2.4 Bijzondere bestuursrechtspraak.................................................................................................14
2.5 Rechtsmiddelvoorlichting en doorzending.................................................................................15
Oefenvragen hoofdstuk 2.................................................................................................................15
Hoofdstuk 3: Het voorwerp van geschil................................................................................................17
3.1 Inleiding......................................................................................................................................17
3.2 Uitgangspunt: het besluit...........................................................................................................17
3.3 Verruimingen van de toegang tot de bestuursrechter................................................................17
3.4 Beperkingen van de toegang tot de bestuursrechter.................................................................18
3.5 Nieuwe besluiten hangende bezwaar en beroep.......................................................................18
Oefenvragen hoofdstuk 3.................................................................................................................19
Hoofdstuk 4: Ontvankelijkheid.............................................................................................................20
4.1 Inleiding......................................................................................................................................20
4.2 Bezwaar- en beroepsbevoegdheid.............................................................................................20
4.3 De vorm en inhoud van het bezwaar- en beroepschrift.............................................................20
4.4 Bezwaar- en beroepstermijn......................................................................................................21
4.5 Verplichte voorprocedure...........................................................................................................22
4.6 Griffierecht.................................................................................................................................22
Oefenvragen hoofdstuk 4.................................................................................................................23
Hoofdstuk 5: Procedures van bestuurlijke heroverweging...................................................................26
5.1 Inleiding......................................................................................................................................26
5.2 Functies van de voorprocedures.................................................................................................26
2
, 5.3 Bezwaar......................................................................................................................................27
5.4 Administratief beroep.................................................................................................................29
Oefenvragen hoofdstuk 5.................................................................................................................30
Hoofdstuk 6: Beroep bij de bestuursrechter........................................................................................33
6.1 Inleiding......................................................................................................................................33
6.2 Het verloop van de procedure in eerste aanleg..........................................................................33
6.3 De omvang van het geding.........................................................................................................35
6.4 De toetsing.................................................................................................................................36
6.5 Het bewijs...................................................................................................................................37
6.6 De uitspraak................................................................................................................................39
6.7 Nevendicta over griffierecht en proceskosten............................................................................42
6.8 De bestuursrechtelijke verzoekschriftprocedure voor schadevergoeding..................................42
Oefenvragen hoofdstuk 6.................................................................................................................43
Hoofdstuk 7: Hoger beroep..................................................................................................................47
7.1 Inleiding en 7.2 Karakter en plaatsbepaling van het hoger beroep............................................47
7.3 De functies van het hoger beroep..............................................................................................47
7.4 De omvang van het hoger beroep..............................................................................................48
7.5 De uitspraakbevoegdheden........................................................................................................48
7.6 Nieuwe besluiten tijdens de procedure van hoger beroep.........................................................48
7.7 De status van door de rechtbank uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen gronden, als
daartegen geen hoger beroep is ingesteld.......................................................................................49
Oefenvragen hoofdstuk 7.................................................................................................................49
Hoofdstuk 8: Voorlopige voorzieningen...............................................................................................50
8.1 Inleiding......................................................................................................................................50
8.2 Bevoegdheid van de voorzieningenrechter................................................................................50
8.3 Ontvankelijkheid van het verzoek...............................................................................................51
8.4 Procedure...................................................................................................................................51
8.5 De inhoudelijke beoordeling van het verzoek............................................................................51
8.6 De te treffen voorlopige voorzieningen......................................................................................51
8.7 Het vervallen en het opheffen en wijzigen van een voorlopige voorziening..............................52
8.8 Kortsluiting.................................................................................................................................52
Oefenvragen hoofdstuk 8.................................................................................................................52
Hoofdstuk 9: Aanvullende rechtsbescherming bij de burgerlijke rechter.............................................54
9.1 Inleiding......................................................................................................................................54
9.2 Acties van burgers tegen burgers en van de overheid tegen burgers.........................................55
9.3 De actie uit onrechtmatige daad tegen de overheid..................................................................55
3
, 9.4 Onrechtmatige wetgeving..........................................................................................................57
Oefenvragen hoofdstuk 9.................................................................................................................58
Hoofdstuk 10: Klachtbehandeling.........................................................................................................59
10.1 Rechtsbescherming en behoorlijkheidstoetsing.......................................................................59
10.2 Grondslag en vormen van klachtbehandeling..........................................................................59
10.3 Interne klachtbehandeling........................................................................................................60
10.4 Externe klachtbehandeling.......................................................................................................61
Oefenvragen hoofdstuk 10...............................................................................................................62
Antwoorden oefenvragen....................................................................................................................63
Antwoorden hoofdstuk 1..................................................................................................................63
Antwoorden hoofdstuk 2..................................................................................................................64
Antwoorden hoofdstuk 3..................................................................................................................65
Antwoorden hoofdstuk 4..................................................................................................................66
Antwoorden hoofdstuk 5..................................................................................................................69
Antwoorden hoofdstuk 6..................................................................................................................73
Antwoorden hoofdstuk 7..................................................................................................................79
Antwoorden hoofdstuk 8..................................................................................................................80
Antwoorden hoofdstuk 9..................................................................................................................81
Antwoorden hoofdstuk 10................................................................................................................83
4
,Hoofdstuk 1: Plaatsbepaling rechtsbescherming
Het bestuursrecht heeft betrekking op de juridische normen die van toepassing zijn op de
rechtsbetrekking tussen de burger en het openbaar bestuur en binnenin het openbaar bestuur.
Bestuursrecht bestaat uit verschillende onderdelen die van belang zijn voor deze normen en
rechtsbetrekkingen. In de Algemene wet bestuursrecht komen deze belangrijke onderdelen per
hoofdstuk aan bod. De Algemene wet bestuursrecht heeft een gelaagde opbouw: van algemeen naar
bijzonder.
Een belangrijk onderdeel van het bestuursrecht is de rechtsbescherming. Dit wordt beschouwd als een
van de beginselen van de Nederlandse rechtsstaat en is een ruim begrip. Vaak wordt hieronder de
mogelijkheid verstaan om achteraf iets te ondernemen tegen een besluit of andere handeling. Binnen
repressieve rechtsbescherming zijn er echter ook weer preventieve maatregelen mogelijk, zoals de
voorlopige voorziening. Naast de mogelijkheid om een besluit aan te vechten op grond van een
onrechtmatige daadactie bij de burgerlijke rechter, is er beroep bij de bestuursrechter mogelijk.
Volgens art. 1:5 lid 3 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder ‘beroep’ verstaan ‘het
instellen van administratief beroep, dan wel van beroep bij een bestuursrechter’. Administratief beroep
is beroep bij een ander bestuursorgaan dan het orgaan dat het besluit heeft genomen.
Bezwaar en administratief beroep zijn beide voorzieningen bij bestuursorganen. Beide zijn ook
vormen van voorprocedures die voorafgaan aan het beroep bij de bestuursrechter. Toch hebben
bezwaar en beroep een aantal dingen gemeen:
- Beide creëren recht voor de burger door een uitspraak van het orgaan waarbij de voorziening
is ingesteld;
- Daarnaast kan de uitspraak bij beide voorzieningen ertoe leiden dat het besluit ongedaan
wordt gemaakt;
- Ook is voor beide een wettelijke basis vereist;
- Ten slotte is het beslissende orgaan doorgaans niet lijdelijk.
Beroep bij de bestuursrechter weet zich echter wel door een aantal kenmerken duidelijk te
onderscheiden van het bezwaar:
- Er vindt een rechtmatigheidstoetsing ex tunc plaats (er wordt beoordeeld naar het moment dat
het besluit werd genomen);
- Er zijn korte beroepstermijnen;
- Er wordt gezocht naar de materiële waarheid;
- Er is sprake van laagdrempeligheid.
Naast bezwaar en beroep bestaat er de klachtprocedure. Deze ontbeert alleen de mogelijkheid om een
besluit ongedaan te maken. Voor het overige heeft de klachtprocedure ook de kenmerken die beroep
en bezwaar gemeen hebben.
Besluitvormingsrecht gaat over de procedure van totstandkoming van een beslissing van een
bestuursorgaan (gewoonlijk een besluit als bedoeld in art. 1:3 Awb). Het procesrecht ziet op de
procedure van totstandkoming van een beslissing van de rechter (gewoonlijk uitspraak genoemd).
Beide zijn ondergeschikt aan het materiële bestuursrecht. Door middel van het procesrecht kan alleen
de procedure van het besluitvormingsrecht gecontroleerd worden. Het procesrecht wordt gekenmerkt
door het trechtermodel: naarmate men verder in de procedure terechtkomt (hoger beroep, cassatie)
worden de procedureregels formeler en zwaarder. Dit geldt voor zowel het bestuur als voor de burger.
1.1 Inleiding
Drie vragen staan centraal in de historische ontwikkeling van de rechtsbescherming:
- Moet rechtsbescherming geboden worden door het bestuur zelf of door een van het bestuur los
staande instantie (een rechter)?
5
, - Als een rechter wordt ingeschakeld, heeft dan een burgerlijke rechter of een bestuursrechter de
voorkeur?
- Als een bestuursrechter wordt ingeschakeld, wordt dan een bijzondere bestuursrechter
ingeschakeld of een algemene bestuursrechter?
In de negentiende eeuw tot aan de grondwetswijziging van 1887 heerste het idee dat de wet voor ging
en dat bestuur slechts het uitvoeren van de wet inhoudt. Bestuursrechtelijke geschillen werden niet als
rechtsgeschillen beschouwd maar slechts als beleidsgeschillen. Justice retenue (rechtsbescherming
tegen het bestuur door het bestuur) kreeg de voorkeur boven rechtspraak. Het Conflictenbesluit stelde
het bestuur in staat om boven de beslissingen van de (burgerlijke) rechter te staan. In 1844 werd het
Conflictenbesluit tenietgedaan en werd daarmee de macht van het bestuur ingeperkt. Geleidelijk werd
er naast het besef dat bestuursrecht en privaatrecht twee verschillende rechtsgebieden zijn, meer
nagedacht over de grens tussen beide rechtsgebieden. Thorbecke beargumenteerde dat het zogenaamde
'politisch recht' een terrein is waar de burgerlijke rechter vanaf moet blijven.
In 1887 vond er een grondwetswijziging plaats. Deze wijziging hield in dat bestuursrechtspraak
mogelijk werd (maar deze werd nog niet verplicht gesteld). Later stelde minister van Justitie Loeff
voor om administratieve kamers bij de gewone rechterlijke macht in te stellen, om het objectieve recht
('recours objectif') te waarborgen. Het voorstel van Loeff werd niet aangenomen. De algemene
bestuursrechtspraak was nog niet voldoende ontwikkeld, en burgers moesten zich vaak in plaats
daarvan wenden tot de burgerlijke rechter.
Na de Tweede Wereldoorlog werden er meer stappen gezet richting algemene bestuursrechtspraak. Er
was een algemeen Kroonberoep tegen beschikkingen van de centrale overheid. De Commissie-Wiarda
zorgde voor een rapport dat leidde tot de Wet Arob. Deze wet vormde een nieuwe Afdeling
rechtspraak van de Raad van State, die niet meer beperkt was maar bevoegd was over alle
beschikkingen. De Staatscommissie deed onderzoek en stelde uitgangspunten vast waarmee structuur
werd gegeven aan de rechtsbescherming. De invloed van de Kroon werd steeds verder teruggedrongen
en de Awb werd in werking gesteld.
Ook in recente jaren blijft de rechtsbescherming op het gebied van bestuursrecht verbrokkeld. Tijdens
de kabinetten van Balkenende en Rutte worden verschillende voorstellen behandeld voor herinrichting
van de hoogste bestuursrechtspraak. Het wetsvoorstel Wet organisatie hoogste bestuursrechtspraak
werd begin 2016 ingediend. In 2013 is de grote kamer in werking getreden, deze bestaat uit vijf
kamers:
- Afdeling bestuursrechtspraak
- Centrale Raad van Beroep
- CBB
- Het hogerberoepscollege
- Leden van andere hogerberoepscolleges
Verder is in 2013 de nieuwe regeling voor schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten in werking
getreden. Deze regeling maakt een helder onderscheid tussen de bevoegdheid van bestuursrechter en
burgerlijke rechter.
Historisch is de macht steeds meer verschoven naar de rechter in plaats van het bestuur. Er is een
steeds meer afzonderlijke bestuursrechtspraak ontstaan. Uitdagingen voor de toekomst zijn het
duidelijker vormgeven van individuele rechtsbescherming tegen bestuurshandelen, en aandacht voor
toezicht op het naleven ervan.
1.2 Bestuursrechtelijke geschillen
Een besluit kan in een voorprocedure beoordeeld worden door een bestuursorgaan. Het
daaropvolgende besluit kan beoordeeld worden door de bestuursrechter. Onder bestuursrechter wordt
verstaan een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met bestuursrechtspraak is belast (zie art.
6
,1:4 lid 1 Awb). Wat vervolgens onder bestuursrechtspraak verstaan moet worden, leiden we af uit art.
112 Gw: de berechting van geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen zijn ontstaan. Het
gaat dan om geschillen die ontstaan uit publiekrechtelijke bevoegdheden: geschillen over besluiten.
Daarbij is een gewone rechter, die zich bezighoudt met de bestuursrechtspraak, niet automatisch een
bestuursrechter. Hiervoor is tevens vereist dat hoofdstuk 8 Awb of de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften door de rechter wordt toegepast. Pas dan kan er gesproken worden
van een bestuursrechter.
De rechterlijke macht is zowel bevoegd om burgerlijke als publiekrechtelijke geschillen te beoordelen.
Daarnaast mogen geschillen die niet uit burgerlijke rechtsbetrekkingen voortkomen ook beoordeeld
worden door organen die niet tot de rechterlijke macht behoren.
Als eenmaal een bestuursrechtelijke weg bescherming biedt, moet de burgerlijke rechter de eiser niet-
ontvankelijk verklaren. De bestuursrechtelijke procedure heeft namelijk voorrang op de civiele
procedure. De bestuursrechter is in zo'n geval bevoegd. Er moet uiteindelijk door de Hoge Raad als
laatste instantie beoordeeld worden of de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming
biedt. Om te kunnen bepalen of de civiele dan wel bestuursrechtelijke procedure van toepassing is, zal
er vastgesteld moeten worden of het gaat om een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking. Dat is in ieder
geval zo als het gaat om een uitoefening van openbaar gezag: de uitoefening van exclusieve
bevoegdheden. Een geschil tussen burgers onderling wordt dus als een burgerlijk geschil aangemerkt.
Bij het uitoefenen van openbaar gezag in een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking kan vooral gedacht
worden aan het nemen van een besluit (in de zin van de Awb).
Het toekennen van schadevergoeding is geen exclusieve bevoegdheid van het bestuur en behoort
daarom niet exclusief tot het terrein van de bestuursrechter. Zelfs rechters die niet behoren tot de
rechterlijke macht (zoals de Centrale Raad van Beroep) zijn bevoegd om te oordelen over bepaalde
zelfstandige schadebesluiten. Dit is in overeenstemming met de Grondwet, maar wordt in zo'n geval
wel gezien als een bestuursrechtelijke rechtsbetrekking.
Hoe verhoudt het feit, dat ook rechters die niet behoren tot de rechterlijke macht bevoegd zijn om te
oordelen over bestuursrechtelijke geschillen, zich met art. 6 EVRM? In art. 6 lid 1 EVRM staat onder
meer: ‘Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen (civil rights and obligations) of
bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging (criminal charge) heeft
een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn,
door een onafhankelijk en onpartijdig (independent and impartial) gerecht dat bij de wet is ingesteld
(established by law).’ Art. 112 Gw en art. 6 EVRM hebben gemeen dat beide een recht op toegang tot
de rechter impliceren. Ook de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid komen in beide artikelen
terug. Dit moet zowel in rechtspositioneel als in functioneel opzicht gewaarborgd worden.
Daadwerkelijke beïnvloeding is niet nodig om te spreken van afhankelijkheid en partijdigheid, slechts
de mogelijkheid van beïnvloeding is al voldoende. Art. 6 EVRM verzet zich dus niet tegen het
beoordelen van bestuursrechtelijke geschillen door organen die niet behoren tot de rechterlijke macht,
mits er maar een mogelijkheid is om dit oordeel uiteindelijk aan de rechterlijke macht voor te leggen.
Het is de vraag of het in het bestuursrecht gaat om de vaststelling van burgerlijke rechten en
verplichtingen, dan wel het bepalen van de gegrondheid van een vervolging. De bewoording van art. 6
EVRM wekt namelijk de suggestie dat deze verdragseisen alleen gelden voor het privaat- en
strafrecht. Deze voorstelling is echter onjuist; ook in het bestuursrecht gaat het vaak om de vaststelling
van burgerlijke rechten en verplichtingen. Daarnaast is er in het bestuursrecht soms sprake van een
ingestelde vervolging. Hiervan kan gesproken worden wanneer een bestuursorgaan een bestraffende
(punitieve) sanctie oplegt, zoals een bestuurlijke boete. Art. 6 EVRM is dus ook van toepassing op het
bestuursrecht.
7
,1.3 Procedures ter beslechting van bestuursrechtelijke geschillen
Het grootste belang van rechtsbescherming bij het bestuursrecht is dat de burger beschermd kan
worden tegen bestuurshandelen. De burger wordt hier vaak mee geconfronteerd en daarbij is het
bestuur de sterkere partij en bezit het meer macht dan de burger. Het hoofddoel van het
bestuursprocesrecht is daarom rechtsbescherming, wat vooral beperkt is tot individuele
rechtsbescherming. Onder individuele rechtsbescherming wordt de bescherming van diegenen
verstaan die rechtstreeks getroffen zijn in hun recht door een bepaalde handeling. Individuele
rechtsbescherming wordt niet geheel doorgevoerd in het Nederlandse bestuursprocesrecht, er zijn
uitzonderingen mogelijk. Bij rechtshandhaving is het van belang dat er een ruime toegang is voor de
burger tot een controlerende instantie die tevens over ruime toetsingsbevoegdheden beschikt.
Het stelsel van rechtsbescherming kent een aantal beginselen:
- Er dient gelegenheid te zijn tot het instellen van beroep bij een onafhankelijk en onpartijdig
gerecht dat bij de wet is ingesteld (zie bijvoorbeeld arresten Benthem en Van den Hurk).
- Er dient een bestuurlijke heroverweging vooraf te gaan aan de rechtspraak. Dit houdt in dat
het bestuur eerst in de gelegenheid moet worden gesteld om op het geschil te reageren en
wellicht met een oplossing te komen. Dit leidt tot volledige heroverweging. Daarbij leidt dit
tot minder belasting van de bestuursrechter. Ook is dit voor de burger een lagere drempel. Dit
is weergegeven in art. 7:1 Awb: verplichte bezwaarschriftprocedure. Hierop is wel een
uitzondering mogelijk als er al sprake is geweest van een heroverweging.
- Er dient rechtspraak in twee feitelijke instanties te bestaan; binnen de rechtspraak moet een
controlesysteem bestaan. Dit voorkomt een machtsconcentratie. Dit kennen we ook als de leer
van 'checks and balances'. Een uitzondering geldt voor sommige terreinen zoals het
economisch bestuursrecht en het ruimtelijkeordeningsrecht waarvoor alleen een feitelijke
instantie bestaat.
- De rechtsbescherming dient toegankelijk te zijn: het stelsel moet overzichtelijk zijn voor de
burgers en het toegankelijkheidsbeginsel vereist dan ook dat, indien iets verkeerd geadresseerd
is, dit doorgezonden wordt. Om financiële drempels te voorkomen stelt het
toegankelijkheidsbeginsel ook eisen aan het griffierecht en dergelijke. Hoewel het
beschermingsstelsel van het Nederlandse bestuursrecht niet erg overzichtelijk is, voldoet het
stelsel toch aan het toegankelijkheidsbeginsel vanwege de kennisgevingsplichten,
rechtsmiddelvoorlichtingsplichten, doorzendplichten en verwijzingsplichten.
- De rechtseenheid en de rechtsontwikkeling dienen te worden gewaarborgd. Denk bijvoorbeeld
aan de toegang tot de jurisprudentie. Daarnaast hebben de hoogste bestuursrechtelijke colleges
informeel overleg ten behoeve van de rechtseenheid.
- De rechtsbescherming dient effectief en tijdig te zijn: de justitiabele heeft recht op een
beslissing waar hij wat aan heeft. Dit brengt mee dat gegrondheid van bezwaar moet leiden tot
vernietiging van het besluit. Ook moeten er waarborgen zijn voor de tenuitvoerlegging van de
beslissing.
- De rechtsbescherming dient efficiënt te zijn: verschillende procedures moeten ervoor zorgen
dat er evenredigheid is tussen enerzijds het belang en de complexiteit van de zaak en
anderzijds de inzet van personele, materiële en financiële rechtsbeschermingsmiddelen.
Naast de hierboven genoemde beginselen van het stelsel van rechtsbescherming bestaan er beginselen
van bestuursprocesrecht. Ten aanzien van het doel van het bestuursprocesrecht bestaan er twee
opvattingen. Ten eerste bestaat de opvatting dat niet alleen het besluitvormingsrecht, maar ook het
bestuursprocesrecht gericht dient te zijn op de vaststelling van de rechten en plichten die een
rechtssubject volgens het objectieve recht moet toekomen. Daarnaast bestaat er de opvatting dat het
bestuursprocesrecht gericht moet zijn op de beoordeling van de vraag of het bestuursorgaan indertijd,
gezien de informatie- en onderzoeksplichten van de burger, een rechtmatig besluit heeft genomen. In
de praktijk worden beide opvattingen gevolgd.
De beginselen van het bestuursprocesrecht zijn onder meer:
8
, - Het beginsel van onpartijdigheid: degene die over de zaak oordeelt mag daar geen eigen
belang bij hebben, niet vooringenomen zijn en in onbevangenheid en vrijheid zijn eigen
oordeel over de zaak kunnen vormen. Dit kan onder meer bewerkstelligd worden door het
instellen van een externe adviescommissie op grond van art. 7:13 Awb.
- Het beginsel van ongelijkheidscompensatie: degene die over de zaak oordeelt, dient rekening
te houden met verschillen tussen machtsposities van partijen. Bijvoorbeeld vanwege financiële
middelen en deskundigheid. Met name art. 7:11 Awb en art. 8:69 Awb spelen bij dit beginsel
een belangrijke rol.
- Het beginsel van hoor en wederhoor: dit houdt in dat beide partijen over dezelfde informatie
moeten beschikken om op elkaars standpunten te kunnen reageren en om het eigen belang te
kunnen bepleiten.
- Het beginsel van openbare behandeling: op grond van art. 121 Gw dient de terechtzitting in
het openbaar plaats te vinden, dienen vonnissen gronden te bevatten waarop zij berusten en
dient de uitspraak in het openbaar plaats te vinden.
- Het beginsel van openbare en gemotiveerde uitspraak: ook dit beginsel brengt mee dat de
uitspraak in het openbaar dient plaats te vinden op grond van art. 8:78 Awb. Dit heeft voor de
praktijk tot gevolg dat de uitspraak aan partijen wordt toegezonden. Vaak worden uitspraken
via het internet beschikbaar gesteld.
- Ook moeten de vonnissen voorzien zijn van een motivering: op grond van art. 121 Gw jo. art.
8:67 lid 2 Awb jo. art. 8:77 lid 1 (b) Awb.
- Het beginsel van een tijdige behandeling: dit is onder meer vastgelegd in art. 6 EVRM. Dit
houdt in dat binnen een redelijke termijn een beslissing moet worden genomen. De
verschillende procedures kennen diverse termijnen. Alleen voor bezwaar en administratief
beroep gelden wettelijke beslistermijnen.
Zoals uit de bovenstaande 2 paragrafen blijkt, hebben de beginselen van het stelsel van
rechtsbescherming en de beginselen van het bestuurlijk procesrecht veel met elkaar gemeen. De beide
typen beginselen zijn ook van toepassing op het burgerlijk procesrecht. Het beginsel van
ongelijkheidscompensatie vertoont echter wel een belangrijk verschil tussen het bestuursprocesrecht
en het burgerlijk procesrecht: in het bestuursrecht gaat het om verticale rechtsbetrekkingen waarin het
bestuur over meer macht beschikt dan de burger. Deze ongelijkheid is minder van belang tussen
burgers onderling, waar sprake is van een horizontale relatie. Hierop zijn natuurlijk wel
uitzonderingen mogelijk, denk bijvoorbeeld aan een zaak waarin een groot bedrijf tegenover een
individuele burger staat. In het algemeen kan er echter gezegd worden dat het ongelijkheidsbeginsel
een belangrijkere rol in het bestuursprocesrecht speelt, hoewel er in de jurisprudentie wel een steeds
zwaardere eigen verantwoordelijkheid van de procederende burger wordt aangenomen. Hierdoor lijkt
het beginsel aan kracht te verliezen; dit speelt bijvoorbeeld bij de omvang van het geding en het
aanvoeren van de feitelijke gronden.
1.4 Een korte geschiedenis van de rechtsbescherming tegen de overheid
Er kleven een aantal bezwaren aan bestuursrechtspraak: bijvoorbeeld de lange termijn, de hoge kosten
en de hoogdrempeligheid ervan. Door deze bezwaren zijn alternatieven noodzakelijk en dit zijn onder
meer onderhandelen, bindend advies en arbitrage. Bij onderhandelen kan gedacht worden aan overleg
tussen burger en bestuursorgaan. Maar ook mediation is een mogelijkheid. Dit is een vorm van
bemiddeling waarbij de informele onderhandelingen onder leiding staan van een onafhankelijke derde,
de mediator. Bij arbitrage en bindend advies stelt een onafhankelijke derde de rechtspositie tussen
burger en bestuur vast. Deze vaststelling is bindend.
De legitimatie van deze alternatieve vormen wordt over het algemeen aanvaard in
vermogensrechtelijke geschillen, ook als de overheid hierbij betrokken is. Als partijen voldoende op
de hoogte blijken te zijn van de eigen aard van de bestuursrechtelijke rechtsbetrekking en zij niet in
rechtsgevolgen treden die niet tot hun vrije beschikking staan, dan mag partijen niet de mogelijkheid
ontzegd worden om te kiezen voor een van de alternatieve vormen van bestuursrechtelijke
geschillenbeslechting.
9
, 1.5 Functies van rechtsbescherming
Van belang bij dit onderwerp zijn de bevoegdheidsverdeling tussen verschillende instanties, de vraag
wiens bevoegdheid iets is en vragen over ontvankelijkheid. Verschillende voorzieningen hebben
betrekking op dit onderwerp: voorprocedures, beroep in eerste aanleg, hoger beroep, procedures
inzake voorlopige voorzieningen, rechtsbescherming door de burgerlijke rechter, en
klachtvoorzieningen.
1.6 Beginselen van rechtsbescherming
In art. 1:1 Awb is geregeld wat een bestuursorgaan is. De bevoegdheid tot het verrichten van
publiekrechtelijke rechtshandelingen komt namelijk niet toe aan een overheidslichaam in zijn
hoedanigheid als rechtspersoon, maar als bestuursorgaan. Er valt uit het artikel af te leiden dat er
zowel a- als b- bestuursorganen bestaan. De laatste zijn slechts bestuursorganen voor zover ze het hun
toekomende openbare gezag uitoefenen.
Naast het bestuursorgaan is de belanghebbende een belangrijk begrip. Dit speelt zowel een rol bij
primaire besluitvorming als bij besluitvorming in bezwaar en in beroep. Iemand is belanghebbende als
zijn belang rechtstreeks bij het besluit betrokken is: een eigen belang waarmee je persoonlijk valt te
onderscheiden van andere personen die enig belang hebben, een belang dat objectief bepaalbaar is, een
belang dat actueel en voldoende zeker is en een belang dat direct geraakt is (voldoende causaal
verband tussen de gevolgen van het besluit en het geraakt worden in die belangen). Ook een
rechtspersoon kan een belanghebbende zijn. Een rechtspersoon kan zowel individueel belanghebbende
zijn als opkomen voor een algemeen belang.
Het besluit is een belangrijk begrip. Dit zijn publiekrechtelijke rechtshandelingen van bestuursorganen
die op schrift zijn gesteld, op grond van een publiekrechtelijke, exclusieve bevoegdheid. Hieronder
vallen:
- Algemeen verbindende voorschriften;
- Andere besluiten dan algemeen verbindende voorschriften;
- Publiekrechtelijke rechtsbeginselen waaraan het bestuursorgaan een bevoegdheid ontleent;
- Een niet bij algemeen verbindend voorschrift door een orgaan krachtens publiekrecht
ingestelde rechtspersoon vastgestelde subsidieregeling;
- Voorts wordt in de Awb, onder meer in art. 1:3 Awb en art. 6:2 Awb, een aantal zaken
gelijkgesteld met een besluit;
- Daarnaast worden het bestuurlijke oordeel en de beslissing inzake een eigendomsuitoefening
binnen een publiekrechtelijke beheerstaak ook gelijkgesteld met een besluit. Dit vanwege de
wens van doelmatige rechtsbescherming: zo kan de bestuursrechter in plaats van de
burgerlijke rechter over de rechtmatigheid oordelen;
- Ten slotte worden vanwege de materiële en processuele connexiteit de zelfstandige
schadebesluiten ook als appellabele besluiten aangemerkt;
Er bestaan een aantal soorten besluiten:
- De beschikking: een besluit dat gericht is op een rechtsgevolg voor één of meer
geadresseerden: aanwijsbare personen met uitsluiting van anderen. Ook een besluit dat gericht
is op het bepalen van de juridische status van een concreet aanwijsbare zaak is een
beschikking.
- Bestuurswetgeving: hiervan is sprake als het gaat om zelfstandige, voor herhaalde toepassing
vatbare, naar buiten werkende, bindende algemene regels die door een bestuursorgaan zijn
vastgesteld op grond van een bevoegdheid die bij of krachtens de wet is toegekend (algemene
verbindende voorschriften afkomstig van een bestuursorgaan: avv).
- De beleidsregel: dit houdt alleen een regel in over het gebruik van een reeds bestaande
bevoegdheid. Een beleidsregel verplicht naar zijn aard niet de naleving in alle gevallen waarop
hij toepasselijk is. De beleidsregel kan ook geen plichten voor burgers creëren.
10
